全面放开二孩政策 你准备好了吗

10月29日闭幕的中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议提出，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。这是实施了30多年的计划生育政策的重大调整，预示着计划生育政策改革的大幕正式拉开。

促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。

十八届五中全会于10月26日至29日在北京举行。全会提出，全面放开二孩生育的背景，是中国人口形势已发生历史性转变，这些变化包括生育率进入超低水平，以及性别比失衡、老龄化和少子化等。其中，生育率过低成为谈论最多的问题之一。

多位人口学专家表示，全面放开二孩是生育政策调整的进步。据多位学者的测算，全面放开而后新生儿的出生峰值可能在2017年到来，最乐观的估计新增人口峰值不会超过800万，对于提升生育率、扭转中国人口形势的作用可期，具体效果仍有待观察。

一、1953年至1961年：节制生育的提出阶段

中华人民共和国成立初期，在这一阶段，我国人口增长基本处于自发和无计划的状态，人口出生率持续增加。

伴随着新中国成立之后的第一次出生高峰的出现，人口无计划地盲目增长同国民经济有计划发展的矛盾开始显现出来。与此同时，人民生活水平的提高和医疗卫生条件的改善促使死亡率大幅度下降，随着死亡率的下降和人民文化教育水平的普遍提高，人们要求节制生育的呼声在增高。

我国领导人在这一时期已意识到中国人口多的现实，并逐步认识到节制生育是解决这一问题的根本途径。一些知名学者和民主人士也开始关注日益增长的中国人口问题对于国家社会经济建设的负面影响，如著名的经济学家马寅初先生、民主人士邵力子先生等。

二、1962年至1969年：提倡计划生育的试点阶段

20世纪60年代初的三年自然灾害以后，我国人口增长经历了建国后的第二次出生高峰期。1964年全国第二次人口普查数据显示，当时总人口已接近7亿。人口这种盲目增长的态势引起了政府的再一次关注。

1962年，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》强调：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐步走向有计划的状态。”这是制定我国计划生育政策的一个里程碑式的文件。1964年，成立了国务院计划生育委员会，一些地区也相应成立了类似的计划生育工作机构，尤其是在城市地区先后建立了计划生育组织机构，这也是我国建立相应组织机构来推广节制生育工作的尝试。

三、1970年至1980年：提倡“晚、稀、少”的生育政策阶段20世纪70年代，在周恩来总理的大力倡导下，计划生育工作在全国城乡全面展开，并明确提出了力争在“四五”期间将城市人口自然增长率降到千分之十左右，农村降到千分之十五以内，这也是首次在政府正式文件中提出了人口控制目标。1973年12月，国务院计划生育领导小组办公室召开全国第一次计划生育工作汇报会，会上提出“晚、稀、少”的生育政策。1972年，政府提出了“实行计划生育，使人口增长与国民经济发展相适应”的战略思想。

四、1980年至今：现行生育政策的提出、完善与稳定阶段

1980年9月，国务院在五届全国人大三次会议上指出：“除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住”。与此同时，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召党团员带头执行新的计划生育政策。次年，五届人大四次会议的《政府工作报告》中提出：“限制人口数量，提高人口素质，这就是我们的人口政策。”1982年9月党的十二大确定“实行计划生育，是我国的一项基本国策。”同年12月全国人大通过的《中华人民共和国宪法》明确规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”确立了计划生育的法律地位，走上了依法行政的道路。

从29日傍晚开始，朋友圈的故事就只剩下两个字：二孩。没错，我们国家的计生政策即将进入一个全新阶段，时代也将因此翻开新的一页。

“全面二孩”这几个字来自《十八届中央委员会第五次全体会议公报》的一句话：“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”这消息猛地出现，真是既在意料之外，又在意料之中。

此前坊间纷纷扰扰，说是不少专家建议国家尽快全面放开二孩政策。但是各种信息反反复复，也没个准信。各路专家急得像热锅上的蚂蚁，论据各有差异，结论几乎都是一致的：中国的人口结构面临失衡、断层之虞，需要尽快调整现有的人口政策。不过话说回来，虽然有各种信号，以及专家建言，但决策层是否达成了一致意见，人们心里并没有底。

前几天，还有新闻出来“证伪”，说此前闹得沸沸扬扬的、由多个权威研究机构发布的《中国未来人口发展战略报告》可能并未递交决策层。另外，新版《中国共产党纪律处分条例》由于没有提到党员违反计划生育政策以及相应处罚的条款，也被视为是全面放开二孩的强烈信号。可很快，便有权威媒体出来“辟谣”，说这不过是一个“美丽的误会”，不提违反计生政策如何处罚，那只是新版处罚条例强调纪法分开的结果。这个“辟谣”显然再次让不少人“空欢喜一场”。

“单独二孩”政策，最早就来自于两年前十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。那是一次我国人口政策的重大变革。也就是从那个时候开始，不少人开始预期，既然“单独二孩”来了，“全面二孩”也将不远了。在《决定》中，“单独二孩”政策的完整表述，出现在第十二部分“推进社会事业改革创新”：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”

仔细对照《决定》和《公报》中提到的人口政策的表述，会发现，两者其实都提到了“促进人口均衡发展”。确实，人口政策的改革，最终的目的都与“人口均衡发展”有关。换句话说，计划生育政策作为一项基本国策，必须适应社会和时代的发展，而不可能一成不变或铁板一块。

这里要提到实施“单独二孩”政策以来的一个“插曲”。即在实施“单独二孩”政策以来，有条件生两个娃的人，并没有大家想象的那么积极。有个数据可以说明问题：截至2014年12月，全国仅有不足100万对单独夫妇提出再生育申请，与预计的每年增加200万左右的数量相比，差了一半。

而与此同时，各种人口报告一再提醒有一种危机迫在眉睫：中国目前的总和生育率只有1.4，远低于更替水平2.1，接近国际公认的1.3的“低生育陷阱”。

可话又说回来。你说要生二孩，咱就真能生二孩吗?这个问题，对于每天挤地铁公交的北上广苦逼青年而言，可能尤为现实。生二孩不是问题了，但能不能养好、教育好，能不能生而无忧，是解决人口均衡问题的关键。还好，五中全会对此也有回答。

这次全会《公报》讲到了“十三五”时期的几个重要发展理念，概括起来就是“五个发展”：即创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展。

关于“全面二孩”政策的表述，正是出现在“共享发展”部分的末尾。这个部分主要说的是什么?大致说来，包括这样的主题：公共服务、脱贫、教育、就业、创业、缩小收入差距、社会保障、健康医疗。发现没有，这些涉及到的主题，正是民生保障和人的全面发展。换句话说，《公报》已经告诉我们：生的基础在于“能养”，而这些“保障”就能确保“能养”。因为只有教育跟得上、健康有保障、收入稳定，没有后顾之忧，才有生的动力。可见，我们的“忧”，它都懂。

1980年9月25日，《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》发表。在这公开信里，有这样的句子：“到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”今天，回过头再读读这封信的这句话，是否别有一番滋味在心头?原来我们期待已久的全面二孩政策，竟是历史早就给出的“承诺”。

全面放开二胎，意味着实行30年之久的独生子女政策，就此画上句号。这是一个时代的终结，又是一个新时代的开始，那些曾经不符合政策却渴望生两胎的家庭，终于一偿所愿。全面放开二胎，众望所归，水到渠成，这一刻，无数人为之赞赏。

值得一提的是，从启动实施“单独二孩”政策，到施行全面放开二胎政策，仅仅相隔两年时间。政策调整的背后，与民众呼吁有关，也与政策评估有关。今年全国两会闭幕后，李克强总理在答记者问“全面放开二胎政策有无时间表”时，明确表示会根据评估结果，权衡利弊，来调整和完善人口政策。如今只过去半年多时间，全面放开二胎已由构想变为现实，足见高层与民意的良性互动，也足以说明职能部门效率之高。

全面放开二胎政策，是对公众生育权的尊重，也是契合中国经济社会发展和人口结构变化的状态，意义深远，值得点赞。但是应看到，全面放开政策在五中全会审议通过后，还需经全国人大表决，以及各地相关部门调整，离真正落地尚需时间。更应该看到，政策落地后，那些符合条件的家庭是否有意愿生二胎。有调查显示，不少家庭不是不想生而是不敢生，担心生育成本过高。

从单独二孩的实践经验看，这种担心并非多余。单独二孩政策出台后，业内人士预计有生育二胎意愿的一年中大约有100万对夫妇，但实际不到一半。一方面这反映出国人生育观念的改变，不再盲目生育，不追求多子多福，另一方面也说明养育成本较高，一些家庭确有顾虑。会顾虑孩子入园难、上学难以及以后就业难。对于这些困难，我们可以参照一些发达国家的经验，可对生育家庭予以一定的奖励或补助。

北京大学人口所教授穆光宗曾认为，光放开二胎还不够，应鼓励生育二胎，家庭养育成本应部分外部化、社会化，政府应承担更多的生育成本。诚然，即便政府不承担更多的生育成本，也应该考虑如何解决孩子的入园难、入学难等问题。此外，对生育妇女应该提供较为健全的保障，从休假到补贴等方面有更大举措，免得她们压力大。这也许是学者的一家之言，但这些建议，颇具建设性，说到民众的心坎上了。

同时，由于全面放开二胎政策实施后，那些尽职尽责的计生工作人员，或将减轻了工作量，一些人甚至无所事事。为此，计生部门不妨及时完善工作目标，比如由此前的管理升华为服务，或者弱化管理，向服务方面倾斜，以全面放开二胎政策更有效落实，使那些愿意生二胎的家庭享受到更人性化的优质服务。

每一次调整生育政策，总有其逻辑所在，也都映衬着时代特色，更体现了一定的价值取向。无论怎么调整，都应基于两点事实，一是与民意共振，以求得最大的价值共识。二是回到人的原点上，调整政策是为了人，正所谓“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。如今，全面放开二胎政策，就迈出了坚实一步，由此形成更具推广性的制度范本，公共政策的调整就会更深孚民意，勃发生命力。

时隔两年，单独二孩政策升级为全面放开二孩，不只是一次人口政策的调整，也是对亿万民众诉求的呼应。调整背后，是对以往计生政策的准确评估，也是基于中国经济社会发展和人口结构变化的利益权衡。可以说，全面放开二孩是迟早的事，尽管前不久已有类似传言，但一旦坐实，仍让国民喜大普奔。

每每说到全面放开二孩，相关专家往往直陈理由：再不全面放开二孩，人口红利就将消失，经济增长失去潜力，养老难题将越发难解。这些都不错。其实，放开二孩更是对公民生育权的尊重，是让孩子有个伴，享受兄弟姐妹的乐趣，是复苏人性中的美好，而不是单纯为了经济增长。

全面放开二孩有多重利好，不过，人口出生与生机有关，与生计也有关。解决了能不能生之后，想不想生、敢不敢生的问题就凸显出来。某门户网站的调查显示，多数受调查者表示“不想生，一个孩子都养不起，哪还敢生两个?”诚然，生孩子不易，养孩子更难，居高不下的养育成本让一些人望而却步。比如我的一名女同事感叹：她今年38岁，两口子父母都在65岁以上，现在孩子4岁，即使想要生二孩，也力不从心。这种心态想必不是少数，出台单独二孩政策之后，不少受访者就有类似顾虑。

无论是单独二孩政策，还是全面放开二孩，一定有符合条件的不少家庭不愿生。此前，据全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰介绍，预计“单独”夫妇约有1000万对，而去年有生育二孩意愿的约100万对，今年确实能生育的还不到47万对。现实很严峻，那么如何才能让符合政策的家庭愿意生呢?

有网友戏言，应强制生育，贴出新标语：二胎奖、一胎罚，丁克不育都该抓;多生多养，政府奖赏……这当然是开玩笑，但鼓励生育、奖励生育，在世界上一些国家早已形成制度安排。目前推行鼓励生育政策可能不太现实，但为打消符合政策家庭的顾虑，政府可以出台相关的配套措施，比如延长产妇的休假时间，对二孩家庭实行教育补助政策——上幼儿园免费等。少了后顾之忧，符合条件的家庭才有动力生。

实际上，五中全会的公报已提出坚持共享发展，“增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平……”尽快出台配套政策，提供更多的公共服务供给，不正是共享发展的题中应有之义吗?

全面放开二孩政策真正落地，尚需经过相关的法定程序。在这个窗口期，相关部门应及时研究出台配套政策，让好政策惠及更多家庭。

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责任编辑:刘长利