有关机场所有权与私有化的法律问题释义

传统上机场的所有权归国家所有。随着航空运输量的扩大，机场的所有权和管理模式也在发生变化。机场的私有化（我国多称股份制改造）是一种趋势，但各国的私有化的方式有所不同。例如，美国机场典型的私有化同英国的私有化就有很大的区别。尽管进行私有化，机场运营的很多方面必须由政府控制，这是因为机场带有很大的公益性质。政府进行管理或政府作为股东参与决策，仍然是未来机场运行的主要模式。

一、机场所有权的模式

当今世界上机场的所有权的模式有多种，主要有：

1、国家所有并由政府控制

全世界大多数国家采用的是这种模式，通常是由运输部所属的有时是国防部所属的民用航空部门经营全国的所有或大部分机场，同时也负责提供空中交通管制服务或气象服务。这种类型的所有制形式大都是第三世界国家，但一些发达国家也是如此，例如加拿大、希腊、瑞典和挪威等国。

还有的属地化（地方政府）所有权。这种形式的地方公共所有权在美国、英国和德国比较流行。例如，在美国市、县政府拥有的机场往往设立经营主体，由对市政委员会负责的局或处经营管理。

2、通过机场当局管理的公共所有权

有些政府和市政府虽然保留对机场的所有权，但觉得如果机场拥有更多的自主权，经营管理就更有效。这样做的目的是设立更加专业的管理机构来完成长期的计划和投资，政府只是在宏观决策行使所有人的权利。这些国家有以色列、泰国和墨西哥等国。有些国家或地区则建立区域性机场当局，如法国的巴黎地区机场当局和美国阿拉斯加和夏威夷等四州。

3、公共和私有所有权混合

国外有些机场由机场当局或公司经营管理但所有权既有公共的也有私人的，例如，意大利的一些大机场。美国则有些地方机场是公共所有权但机场候机楼为私营公司所有并经营。

4、私人所有权

完全私人所有的机场无论是数目和规模上都有限，一般限于小机场。在美国，这类机场在通用航空和航空俱乐部之中比较流行。

私人所有权机场一个大的突破是英国1980年代末期的私有化，比如英国伦敦西斯罗机场就通过股票上市而私有化。

二、机场私有化的法律问题

如同航空运输一样，世界上早期的机场一般都被认为是政府的臂膀。有两种理论主宰了各国政府对机场的控制，一是航空运输是公用事业；二是数家经营理论。进入这个领域受到限制，因为（1）投资巨大；（2）机场的建设关系到国家的总体安全布局，需要经营许可。少数经营，就象垄断经营一样，其价格和服务都受到政府的操纵。以英国为例，早期的机场绝大部分也是归政府所有。

1982年以后，英国的法律规定，各类机场由不同的部门负责建立和拥有，民用机场归运输，军用机场归国防部以及由当地政府，个人，公司经批准而建立的各类其他机场。民用航空当局不得建立或取得任何新的机场但可以经营已经向其转让或先前其已经获得的机场。1986年英国制定了机场法，规定公共机构，如英国机场当局和地方当局将其资产、权利和责任向私营公司转让。

美国商业机场传统上有两个特点，一是国家不控制机场而是由当地政府来拥有和运行；二是私营公司，特别是航空公司有很大的发言权，可以通过与机场租赁合同中的多数利益条款（themajority-in-interestclauses）来否决某些机场改造项目。通常意义上的私有化就是将政府所拥有的财产出售给私人，进而改变对相关企业的控制。现代意义上的机场私有化，既可以是两者的结合，也可以是分别进行。例如，澳大利亚政府就将悉尼机场出租给私人企业50年，政府不干预日常管理，但重大的改造、服务价格的制定和提供须经政府批准。私有化的方式主要有：产权出售、外包、公私合营、长期租赁和特许经营等。

机场完全私有化迄今没有，也不合适。例如，私有化程度比较高的英国，机场的收费由英国垄断和并购委员会（theBritishMonopoliesandMergersCommission）控制，机场的重大建设项目（如希思罗机场第五条跑道的建设）需要举行多次听证会，实际上由中央政府决定。

按照现代意义上的私有化标准来看，美国的机场的私有化程度很高，尽管美国的主要机场仍然由政府实体所拥有。美国地方机场当局通常牵头提出机场重大建设的建议，驻场私人企业包括航空公司拥有很大发言权，因为它们是机场设施的主要承租人和投资人。在美国机场当局雇佣的员工，一般只占在机场工作人员的10-12%。机场的大部分的设施的员工来自航空公司和其他私营企业。

国外的经验表明，机场的所有权私有化后，大多数政府并不允许机场制定运营标准、制定收费标准并且要求对所有私营企业开放使用。

出售机场所有权的私有化并非是提高经济效益的最佳选择，但各国政府也越来越注意公共设施和服务的私有化能带来效益，特别是政府预算和财政收入偏紧的时候。尽管如此，由于航空公司和联邦航空局的反对，美国机场全部出售或大部分产权出售的私有化进展缓慢。航空公司主要担心的是，一旦私有化，机场使用费就会增加。经修正的美国1998年联邦机场和跑道改进法案，没有禁止私人控制的公共机场取得收益，但法律通过的时候也并没有私人控制的公共机场。同样的情况是，联邦航空局自己的机场一致性要求手册（AirportsComplianceRequirementsManual）规定可以将机场总体租赁给私营企业，但又规定只适用于非公共机场。美国各航空公司不厌其烦地就此问题游说联邦航空局和运输部，因为美国大部分机场的收费比正常的低如果考虑服务成本和服务价值。由于经营状况不佳，航空公司需要维持比较优惠的收费结构。

美国联邦航空局也十分关注机场资产的出售或租赁给私营公司，可能导致机场收益的偏离和缺乏长期投资，这样一来对国家航空运输基础设施的保护和成长不利。此外，联邦航空局也习惯于同政府实体和公共机场打交道，而一旦私有化，如何处理同机场关系的处理就没底。航空公司对私有化要么保持中立，要么反对。当地拥有机场政府实体的航空部门，通常认为私有化是对他们工作效率的批评，挑战他们的工作和地位。

三、我国机场的所有权与经营权的演变

长期以来，我国民用机场产权和管理模式十分单一，完全由中央政府集中拥有和管理。改革开放以来，单一管理的所有权模式被打破，主要是由于地方政府、航空公司和外商都积极参与机场建设。我国机场所有权逐步从单一的全民所有制向多种形式过渡：

1、由中央政府投资并控制并进行股份制改造的机场，如首都机场；

2、地方政府和其他投资人投资管理的机场，主要有厦门、珠海、深圳、三亚以及一些小型机场；

3、由中央政府投资通过行政划拨划归地方政府的机场，如上海虹桥机场；

4、中央和地方实行股份制管理；

5、由中央和地方政府联合投资建设，根据{公司法}，按投资比例实施股份制管理。有的由地方政府控股。如南京、福州、为地方控股，而杭州萧山、广州新机场则由民航控股。

按国务院批准的2003年9月4日国务院批复民航总局《省（区、市）民航机场管理体制和行政管理体制改革实施方案》，将来绝大多机场将有地方政府委托下属的公司管理，并通过引进内外资、上市等进行资本化改造。

现阶段，我国法律鼓励外商投资：

1、民用机场飞行区，包括跑道、滑行道、联络道、停机坪、助航灯光；

2、航站楼。

外商投资方式包括：

1、合资、合作经营（简称“合营”）；

2、购买民航企业的股份，包括民航企业在境外发行的股票以及在境内发行的上市外资股；

3、其他经批准的投资方式。

此外，外商投资民用机场，应当由中方相对控股。所谓的相对控股，可以理解为不管有多少方股东，中方应当是其中最大的股东。例如，一个机场有四个股东，各占25%的股份，就违法，但如果中方占26%，其余三家分别为25%、25%和24%，那中方就是相对控股。新的规定没有说明外商关联企业是否可以参股，若可以，外商就可以间接控股了。这个问题说明我国的立法在某些方面还不够完善甚至有漏洞。