关于《治安管理处罚法》第21-25条释义

关于《治安管理处罚法》第21-25条释义

第二十一条【不执行行政拘留的情形】

违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：

(一)已满十四周岁不满十六周岁的;

(二)已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的;

(三)七十周岁以上的;

(四)怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。

【条文释义】

行政拘留是公安机关强制将违反治安管理行为人关押在专门的处所，暂时剥夺其人身自由的最严厉的治安管理处罚。人身自由是公民的基本权利，我国宪法和有关法律对保护公民的人身自由都作了明确规定，特别是对未成年人、老年人和妇女的人身自由等合法权益的保护，国家尤其重视，全国人大常委会分别专门制定了未成年人保护法、《中华人民共和国老年人权益保障法》和《中华人民共和国妇女权益保障法》。例如，未成年人保护法第38条规定：“对违法犯罪的未成年人，实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。”妇女权益保障法第25条第2款规定：“妇女在经期、孕期、产期、哺乳期受特殊保护。”公安部历来十分重视保护未成年人、老年人和妇女的权益，在办案中充分考虑他们的特殊情况，予以特别保护。例如，1995年10月23日公安部印发的《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》(公发〔1995〕17号)第2条规定：“办理未成年人违法犯罪案件，必须以事实为根据，以法律为准绳，贯彻教育、感化、挽救的方针，应当照顾未成年人的身心特点，尊重其人格尊严，保障其合法权益。”第25条规定：“案件办理终结，应当对案情进行全面的分析，充分考虑未成年人的特点，从有利于教育、挽救未成年被告人出发，依法提出处理意见。对违法犯罪未成年人的处理，应当比照成年人违法犯罪从轻、减轻或者免除处罚。”第27条规定：“对违反治安管理的未成年人，应当尽量避免使用治安拘留处罚。对在校学生，一般不得予以治安拘留。”第28条规定：“未成年人违法犯罪需要送劳动教养、收容教养的，应当从严控制，凡是可以由其家长负责管教的，一律不送。”《公安机关办理行政案件程序规定》第131条直接规定：“违法行为人有下列情形之一的，不适用行政拘留处罚：(一)不满十六周岁的;(二)七十周岁以上的;(三)孕妇或者正在哺乳自己不满一周岁婴儿的妇女;(四)患有严重传染性疾病的。”本条的规定充分体现了教育、感化、挽救的方针和教育为主、惩罚为辅的原则。

按照本条的规定，对违反治安管理的下列行为人，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：①已满14周岁不满16周岁的;②已满16周岁不满18周岁，初次违反治安管理的;③70周岁以上的;④怀孕或者哺乳自己不满1周岁婴儿的。对于前三种情形比较容易区分，但对于最后一种情形可能产生理解上的分歧。有人提出，“哺乳自己不满一周岁婴儿”，只能是哺乳行为人自己亲生的不满1周岁的婴儿。有的人则提出，“哺乳自己不满一周岁婴儿”，还应当包括行为人自己收养的不满1周岁的婴儿。因为有可能发生这种情况：行为人亲生的婴儿不满1周岁即夭折，很快收养一个不满1周岁的婴儿并自己哺乳。我们认为，从有利于保护哺乳期的妇女，特别是有利于婴儿的成长考虑，后一种理解比较合理。

不执行行政拘留处罚，是指公安机关依法对违反治安管理行为人作出行政拘留决定，但考虑到行为人具有法定的特殊情况，而实际上不执行行政拘留。既包括不将违反治安管理行为人送达拘留所执行，也包括不搞所外执行。不执行行政拘留与所外执行行政拘留的主要区别是，后者是执行处罚的一种特殊方式，前者是不执行处罚。但是，“不执行行政拘留处罚”不等于完全不管，公安机关对违反治安管理行为人要会同其家庭、单位、学校、居(村)民委员会对其进行监管和帮教。有人提出，为什么不直接规定“不决定行政拘留处罚”?这主要是因为，本法第三章有些条款仅规定了行政拘留处罚，如果本条规定“不决定行政拘留处罚”，那么对有关违反治安管理行为就无法给予处罚，这显然不符合法律的精神。例如，本法第30条规定：“违反国家规定，制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质的，处十日以上十五日以下拘留;情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。”同时，“不执行行政拘留处罚”与“不决定行政拘留处罚”的法律后果也不同，前者虽然在作出行政拘留处罚决定后不执行，但作出行政拘留处罚决定本身是从法律上对行为人的违反治安管理行为予以否定，而且公安机关可以据此确定行为人有了违法经历，此后行为人再次实施违法行为时，可以依法从重处罚;后者则没有从法律上对行为人的违反治安管理行为予以否定，公安机关也不能据此确定行为人有了违法经历。

【案例】在校成年学生违法如何处理?

治安管理处罚法49条对盗窃行为规定情节轻的处以5至10日拘留,可以并出500元以下罚款,情节重的处以10至15日以下拘留,可以并出1000元以下罚款.可见对盗窃行为必须拘留,然而《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》规定对在校学生，一般不得予以治安拘留。请问对于在校学生的盗窃行为应该怎么处理?对符合治安管理处罚法 21条1,2项的,可否裁处拘留而不于执行?

回复内容 [引用问题索引号 13666(点击进入) 回答:]

如果在校生违反《治安管理处罚法》第四十九条，且没有减轻、不予处罚情形的，可根据该条予以行政拘留。

参照13666回复。符合《治安管理处罚法》第二十一条规定的,不执行行政拘留处罚。

【案例】符合不执行行政拘留四种情形的询问时限

<治安管理处罚法>第83条规定情况复杂，可能适用行政拘留的，询问时间不得超过24小时，其他为8小时，第21条规定不满16周岁等4种情形的给予行政拘留但不执行.请问对这4种情形的人是否应视为不可能适用拘留，即询问时间不得超过8小时.

回复内容 可能适用行政拘留和行政拘留不执行不同。行政拘留不执行也属于可能适用行政拘留的情形。但如果8小时内就查明符合《治安管理处罚法》第二十一条规定的情形的，则不得延长至24小时。

【案例】不执行拘留的可否直接单处?

依照<治安管理处罚法>第二十一条规定不执行拘留情形的违反治安管理行为,是否都要求制作<行政处罚决定书>体现.如果有并处罚款规定条款可不可以不走过场,直接单处.请领导给予答复.

回复内容 依法应当给予行政拘留处罚，并有《治安管理处罚法》第二十一条规定情形之一的，都应当作出行政拘留处罚决定，同时决定不予执行。《治安管理处罚法》规定对行为人拘留并处罚款的，不得单独给予罚款处罚。

【案例】不予执行行政拘留是文书否送达拘留所?

关于第二十一条不予执行行政拘留的情形,法律文书中的送达拘留所联是否需要送达看守所(拘留所).

回复内容 依据《治安管理处罚法》第二十一条的规定，不执行行政拘留的，无需将《公安行政处罚决定书》送拘留所，但应当送达被处罚人居住地派出所。

【案例】不照顾自己的不满一周岁婴儿的妇女是否能够执行行政拘留?

某甲(女)有一3个月的婴儿,因家庭矛盾丢下孩子回娘家居住。在娘家居住期间，因故意伤害被当地公安机关决定行政拘留10天(决定拘留时婴儿只有6个月)。请问：能否对某甲执行行政拘留?

回复内容 根据《治安管理处罚法》第二十一条第四项的规定，对哺乳自己不满一周岁婴儿的妇女决定行政拘留的，不予执行。故我们认为，对某甲不执行行政拘留。

关于“初次违反治安管理”的认定问题

《解释(二)》第五条：《治安管理处罚法》第二十一条第二项规定的“初次违反治安管理”，是指行为人的违反治安管理行为第一次被公安机关发现或者查处。但具有下列情形之一的,不属于“初次违反治安管理”： (一)曾违反治安管理，虽未被公安机关发现或者查处，但仍在法定追究时效内的; (二)曾因不满十六周岁违反治安管理，不执行行政拘留的;(三)曾违反治安管理,经公安机关调解结案的; (四)曾被收容教养、劳动教养的; (五)曾因实施扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理的行为被人民法院判处刑罚或者免除刑事处罚的。

【案例】故意伤害和解后违反治安管理是否属于初次违反治安管理

17周岁的黄某因治安寻衅滋事，拟对其作行政拘留处理。现查明黄某去年因故意伤害被取保候审，后双方和解撤案。现我单位对黄某是否执行拘留有二种意见：一、不执行拘留。因为黄某系初次违反治安管理且也没受过刑事处罚、收容教养或者劳动教养处理。二、应执行拘留。因为立法精神是将其作违反治安类记录的。且如果去年黄某将他人打长轻微伤调解则就算有违法记录，打成轻伤和解则不算有违法记录有违情理法理。请问专家意见?

回复内容 同意第二种意见。黄某不属于《治安管理处罚法》第二十一条第二项规定的“初次违反治安管理”的情形。

初次违法的问题曾经有过不同的认识，例如下面的两个案例，按照解释二，属于应当执行拘留的范围。

第二十二条【违反治安管理行为的追究时效】

违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。

前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算;违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

【条文释义】

本条第一款明确规定了违反治安管理行为的追究时效。追究时效，又称追溯期，是指对违法犯罪行为追究法律责任的有效期限。按照本条的规定，违反治安管理行为的追究时效为6个月，即违反治安管理行为在6个月内没有被公安机关发现的，不再给予治安管理处罚。也就是说，在违反治安管理行为发生后的6个月内，公安机关未发现这一违反治安管理的事实，那么在规定的6个月后，公安机关无论在何时发现了这一违反治安管理的事实，对当时的违反治安管理行为人不再给予治安管理处罚。本条关于追究时效的规定，具有积极的现实意义。一方面，对于未过追究时效的违反治安管理行为，公安机关必须依法追究行为人的法律责任、给予治安管理处罚，体现了法律的尊严和执法的严肃性。另一方面，对于已过追究时效的违反治安管理行为，公安机关不再依法追究行为人的法律责任、给予治安管理处罚，体现了治安管理处罚的教育与处罚相结合的原则。在法定追究时效内，违反治安管理行为人既然没有再实施新的违反治安管理行为，说明他已经改过自新，不再继续危害社会。在这种情况下，再通过治安管理处罚来惩罚违反治安管理行为人并警戒他，已没有多大意义。同时，可以使一时违反治安管理但已改过自新的人放下包袱，安定下来，过正常生活，既有利于安定团结，稳定社会，也有利于公安机关集中力量同现实违反治安管理行为作斗争。没有被公安机关发现，是指公安机关既没有通过自己的工作发现发生了违反治安管理的事实，也没有接到报案人、控告人、举报人对这一违反治安管理事实的报案、控告、举报，同时违反治安管理行为人也没有向公安机关主动投案。发现的对象是违反治安管理事实，而不是违反治安管理行为人。对于有些治安案件，需要经过调查，才能找到违反治安管理行为人。

本条第二款规定了追究时效的计算方法。按照本款的规定，违反治安管理行为的追究时效的期限从行为发生之日起计算;违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。违反治安管理行为发生之日，是指违反治安管理行为完成或者停止之日。例如，运输危险物质，在途中用了5天时间，应当以最后一天将危险物质转交给他人起开始计算追究时效。连续状态，是指基于同一的或者概括的违反治安管理故意，连续实施数个独立的违反治安管理行为，构成性质同一的违反治安管理行为的状态。对有连续状态的违反治安管理行为，以最后一个违反治安管理行为终了之日起计算追究时效。例如，连续盗窃，应当以最后一个盗窃行为实施完毕之日起开始计算追究时效。继续状态，又称持续状态，是指违反治安管理行为及其所造成的不法状态在一定时间内处于持续状态。对有继续状态的违反治安管理行为，以持续的违反治安管理行为终了之日起计算追究时效。例如，非法拘禁，应当以非法拘禁行为停止之日起开始计算追究时效。

第三章　违反治安管理的行为和处罚

第一节　扰乱公共秩序的行为和处罚

第二十三条【扰乱单位秩序、扰乱公共场所秩序、扰乱公共交通工具秩序、妨碍交通工具正常行驶和破坏选举秩序的行为及处罚]

有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款;情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：

(一)扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的;

(二)扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的;

(三)扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的;

(四)非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的;

(五)破坏依法进行的选举秩序的。

聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。

【条文释义】

1 .扰乱单位秩序行为的认定及处罚

(l)本行为的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人。本行为侵犯的客体是社会秩序，具体是指机关、团体的工作秩序，企业、事业单位的生产、营业、医疗、教学、科研秩序。侵犯的对象是机关、团体、企业、事业单位。行为人往往企图通过实施这种行为给机关、团体、企业、事业单位施加压力，制造事端，以实现自己的不合理要求或者发泄不满情绪。

(2)本行为在客观方面表现为扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，影响工作、生产、营业、医疗、教学、科研正常进行，尚未造成严重损失的行为。扰乱，是指对机关、团体、企业、事业单位的正常工作秩序进行干扰和破坏，从而影响其工作正常进行。扰乱行为既有暴力性质的，也有非暴力的。暴力性质的扰乱行为具体表现为：①在机关、团体、企业、事业单位内砸办公用具、物品、门窗等物，毁坏文件材料等。②纠缠有关国家工作人员、职工、教师、科研人员等。非暴力的扰乱行为具体表现为：①在机关、团体、企业、事业单位内起哄、闹事、辱骂。②擅自封闭机关、团体、企业、事业单位的出入通道。③占据办公室、实验室、教室、生产车间以及其他工作场所。扰乱行为必须造成一定的社会后果，即“致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行的”，如有的被辞退的违纪职工拒绝接受企业的正确处理，无理纠缠，致使企业不能正常生产;有的病人或者其家属借医疗事故在医院大吵大闹，不听劝阻，致使医院的医疗工作受到影响。构成本行为的前提是尚未造成严重损失，即未造成停产停业或者重大经济损失等其他情形。如果行为人的扰乱行为经有关人员劝阻后，停止扰乱行为，没有造成影响和损失的，则可不予处罚。

(3)根据本条的规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者200元以下罚款;情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。情节较重，一般是指多次扰乱单位秩序或者造成较大影响、较严重后果的情形。

2 .扰乱公共场所秩序行为的认定及处罚

(l)本行为的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人。本行为侵犯的客体是公共场所秩序。公共场所秩序，是指保证公众安全顺利的出入、使用公共场所所规定的公共行为准则。公共场所根据本条第二项所列举的有车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所等。其他公共场所包括礼堂、公共食堂、游泳池、浴池、宾馆饭店等供不特定多数人随时出入、停留、使用的场所。公共场所具有人员聚集量大、流动量大的特征，如果公共场所的秩序受到破坏，就会出现混乱状态，影响其他人的正常活动和公共场所的正常秩序。行为人扰乱公共场所秩序的目的一般是制造事端，给有关机关部门施加压力，以达到其无理或过分的要求，有的是乘机闹事。

(2)本行为在客观上表现为扰乱公共场所的秩序。扰乱行为一般有以下几种：在公共场所故意违反公共行为规则，聚众起哄闹事;进行非法游行或者静坐示威，造成交通阻塞，秩序混乱;阻止、抗拒有关工作人员维护公共场所秩序等。

(3)根据本条的规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者200元以下罚款;情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。情节较重，一般是指造成较大的影响，较严重的后果，如交通堵塞等情形。

3 .扰乱公共交通工具秩序行为的认定及处罚

(l)本行为的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人。本行为侵犯的直接客体是公共汽车、电车、火车、船舶、航空器等公共交通工具的秩序。

(2)本行为在客观方面表现为扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具的秩序。本条所称的公共交通工具，是指正在运行的公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具，而不是指停放在库内或停留在车站、码头待用的公共交通工具。扰乱，主要是指不遵守有关公共交通工具秩序的规定，无理取闹等。各级人民政府和有关交通管理部门对公共交通工具上的秩序有很多规定。例如：乘车必须购票;不得拒绝乘务人员查票;必须在站台候车;车到终点必须全部下车;不得违章使用车票、月票;不得在车身和车内设备上乱涂、乱写、乱画;严禁在车内吸烟;严禁携带危害公众安全的蛇、狗等动物乘车;严禁携带危险物品乘车;服从船舶以及港站工作人员的指挥和管理，不得强行登船、抢下抢上或在港口、渡口、码头、售票处和船舶上滋事打闹等。

(3)根据本条的规定，扰乱公共交通工具秩序的违反治安管理行为，处警告或者200元以下罚款;情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。情节较重，一般是指影响到公共交通工具的正常运行或者造成其他较严重后果的。

4 .妨碍交通工具正常行驶行为的认定及处罚

(l)本行为的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人。本行为侵犯的直接客体是机动车、船舶、航空器等交通工具的正常行驶秩序。

(2)本行为在客观上表现为非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶。根据道路交通安全法的规定，机动车，是指以动力装置驱动或者牵引，上道路行驶的供人员乘用或者用于运送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆。船舶，是指各类机动、非机动船舶以及其他水上移动装置，但是船舶上装备的救生艇筏和长度小于5米的艇筏除外。其他交通工具包括火车、地铁列车等交通工具。非法拦截，是指没有正当理由或者合法的依据进行拦截机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，阻碍其正常行驶的行为。行为人一般是为了达到某种目的，意图扩大影响而拦截机动车、船舶、航空器等交通工具，阻碍交通通行，少数人是为了寻衅滋事，无理取闹而实施该行为。本行为在客观上还表现为非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器或者其他交通工具，影响交通工具正常行驶。

(3)根据本条的规定，妨碍交通工具正常行驶的违反治安管理行为，处警告或者200元以下罚款;情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。

5 .破坏选举秩序行为的认定及处罚

破坏选举秩序行为，是指在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员以及其他依照法律规定进行的选举时，以威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，破坏依法进行的选举活动，尚不够刑事处罚的行为。

(l)本行为的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人。本行为侵犯的客体是依法进行的选举活动的正常选举秩序，侵犯的对象是选举工作人员或者选民、代表等。

(2)构成破坏选举秩序的行为必须具备以下几个条件：第一，破坏的选举活动必须是依法进行的选举活动，即依照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国工会法》等法律、法规进行各级人民代表大会代表和国家机关领导人员以及其他人员的选举活动，包括选民登记、提出候选人、投票选举、补选、罢免等整个选举过程。第二，破坏选举秩序在客观上表现为以威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权。威胁，是指以杀害、伤害、毁坏财产、破坏名誉等手段进行要挟，迫使选民、各级人民代表大会代表、候选人、选举工作人员等不能自由行使选举权和被选举权或者在选举工作中不能正常履行组织和管理职责。欺骗，是指捏造事实，颠倒是非，以虚假的事实扰乱选举的正常进行。贿赂，是指用金钱或者其他物质利益收买选民、各级人民代表大会代表、候选人、选举工作人员以实现自己操纵、控制、破坏选举或者其他舞弊活动的目的。伪造选举文件，是指采用伪造选民证、选票、选民名单、候选人名单、代表资格审查报告等选举文件的方法破坏选举。虚报选举票数，是指选举工作人员对于统计出来的选票数、赞成票数、反对票数、弃权票数等选举票数进行虚报、假报的行为，包括多报、也包括少报。第三，破坏选举秩序的行为对选举活动造成的影响不大。影响不大，是指仅使少数选民或者代表不能行使选举权和被选举权的;致使选举结果没有严重违背民意的;破坏选举没有造成重大不良社会、政治影响的。

(3)本行为在主观上一般表现为直接故意，并且具有破坏选举工作、妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的目的，因工作上的失误而造成妨害选举活动的，如误计选票数，误漏合格的选民等不构成本行为。

(4)根据本条的规定，对破坏选举秩序的违反治安管理行为，处警告或者200元以下罚款;情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。情节较重，是指在不构成犯罪的前提下，相对较重的情形，如使用了暴力性质、威胁手段干扰他人选举的等情形。

6 .聚众实施本条规定的行为的处罚

根据本条第二款的规定，聚众实施前款行为的，即聚众扰乱单位秩序、公共场所秩序、公共交通工具秩序，聚众妨碍交通工具正常行驶的，聚众破坏选举秩序的，对首要分子处10日以上15日以下拘留，可以并处l000元以下罚款。首要分子，是指在聚众实施前款行为中起组织、策划作用的主要人员。

第二十四条【扰乱大型群众性活动秩序的行为及处罚】

有下列行为之一，扰乱文化、体育等大型群众性活动秩序的，处警告或者二百元以下罚款;情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：

(一)强行进入场内的;

(二)违反规定，在场内燃放烟花爆竹或者其他物品的;

(三)展示侮辱性标语、条幅等物品的;

(四)围攻裁判员、运动员或者其他工作人员的;

(五)向场内投掷杂物，不听制止的;

(六)扰乱大型群众性活动秩序的其他行为。

因扰乱体育比赛秩序被处以拘留处罚的，可以同时责令其十二个月内不得进入体育场馆观看同类比赛;违反规定进入体育场馆的，强行带离现场。

【条文释义】

本条是新增加的条款。近年来，随着改革开放的不断深入，大型活动已成为促进经济、文化交流的重要载体，各种文体、商贸、展览等大型活动的数量急剧增加，规模不断扩大，并呈现出一些新的特点：活动地域范围逐渐突破行政区划的限制;商业化比例不断加大;参与人员的结构和背景日趋复杂。新的形势要求公安机关在大型活动管理中必须转变观念、调整职能、规范流程，必须加强法制化建设和理论研究，必须探讨大型活动安保工作的原则，并在原则的指导下不断强化市场理念，加快正规化、科技化建设的步伐，以适应时代的要求。在各类文化、体育等大型活动的举办期间，扰乱现场秩序的问题日趋突出，且行为方式多种多样。在我国举行的足球比赛等其他体育比赛，经常发生球迷闹事的事件，在处理球迷闹事上，公安机关感到没有明确具体的法律可以适用，只能笼统地适用治安管理处罚条例的扰乱公共秩序行为来进行处罚，在实践处理中也没有统一的执法标准，从而导致执法不公，同一种违法行为，有的可能受到了法律的制裁，有的则可能没有受到法律的制裁;有的可能处罚较重，有的可能处罚很轻。为了给公安机关提供明确具体的执法依据，本法增加了扰乱体育比赛等大型群众性活动秩序的行为，并借鉴国外处理足球流氓的做法，规定了对因扰乱体育比赛秩序被处以拘留处罚的，可以同时责令其12个月内不得进入体育场馆观看同类比赛;违反的，强行带离现场。这样规定也为今后类似北京2008年奥运会和上海2010年世博会等大型活动的成功举办提供了法律上的支持。

扰乱大型群众性活动秩序行为的认定及处罚

(l)大型活动，是指由个人、单位(社团)主办，在特定的时间、空间内举办的，由不特定多数人参加的公共活动。主要包括体育比赛、文艺演出、展览展销、庆典、民间传统活动等。这类活动具有场所公开、人员多、规模大、财物集中、媒体关注等特点。由于社会不安定因素较多，极易发生恐怖袭击事件、群体性治安事件以及群死群伤事故和盗窃、抢夺、打架斗殴等案件，任何疏忽都可能造成不可挽回的损失和较大的社会影响。因此，大型活动管理在社会治安管理工作中占有重要的地位，历来是公安机关，尤其是大中型城市公安机关的一项重要工作。值得注意的是，本法所称的文化、体育等大型群众性活动的范围应该是《群众性文化体育活动治安管理办法》规定的范围，而不包括展览展销、政府组织的庆典等大型活动。根据公安部1999年11月发布施行的《群众性文化体育活动治安管理办法》规定：在公园、风景游览区、游乐园、广场、体育场(馆)、展览馆、俱乐部、公共道路、居民生活区等公共场所举办的下列活动，为大型活动：①演唱会、音乐会等文艺活动;②游园、灯会、花会、龙舟会等民间传统活动;③体育比赛、民间竞技、健身气功等群众性体育活动;④其他群众性文化体育活动。目前有关部门正在起草大型活动安全管理的行政法规，将对大型活动的范围、安全保卫、举办大型活动的许可条件等问题作出明确规定。

(2)扰乱大型群众性活动秩序行为的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人。本行为侵犯的一般客体是公共秩序，直接客体是大型群众性活动的正常秩序。

(3)扰乱大型群众性活动秩序行为在客观上表现为：

①强行进入场内。具体是指行为人不购买门票或者入场券，并且不听工作人员的制止，强行进入场内观看比赛或者进行其他活动，或者虽持有票证，但不服从安全检查工作人员的安全检查，而强行进入场内以及其他强行进入场内的情形。

②违反规定，在场内燃放烟花爆竹或者其他物品的。在大型群众性活动场内擅自燃放烟花爆竹容易引发火灾或者导致现场秩序混乱，从而危及公共安全，发生群死群伤的事件。因此，对文化、体育等大型群众性活动，应从管理规范上健全这一防范性要求，禁止在大型群众性活动场内擅自燃放烟花爆竹。其他物品包括衣物、报刊等。实践中，一部分情绪激动的行为人，在大型活动现场有燃烧衣物、起哄闹事等情形，扰乱了现场秩序。

③展示侮辱性标语、条幅等物品。此种行为多发生在体育比赛等对抗性强的大型活动中，展示侮辱性标语、条幅等易挑起双方观众的对立情绪，伤害受侮辱一方运动员的比赛积极性，引发球员之间、观众之间的冲突，同时也对他人的人格权造成了侵害，必须从法律上加以禁止。

④围攻裁判员、运动员或者其他工作人员。这是一种比较严重的扰乱大型群众性活动秩序行为，它直接影响到比赛等大型群众性活动的正常进行。对于实施此类行为的人员应当从严处罚。如果围攻行为导致他人受到轻微伤的，则在扰乱大型活动秩序和故意伤害中择一处罚重的行为处罚。如果对他人造成了比较重的伤害，达到了刑事案件的立案标准，则应依法追究行为人的刑事责任。

⑤向场内投掷杂物，不听制止的。在体育比赛等大型群众性活动中，观众情绪往往随着活动的进行而发生变化，有的观众为了发泄不满情绪向场内投掷矿泉水瓶、食品等杂物。这种行为容易对其他观众或者运动员造成伤害，同时也影响了比赛等大型活动的正常秩序。如果行为人向场内投掷杂物，不听工作人员制止的，应当给予治安管理处罚。

⑥其他扰乱大型活动秩序的行为。其他扰乱大型活动秩序的行为包括在大型活动场内起哄滋事、煽动观众不满情绪、用恶意语言攻击运动员、裁判员等行为。

(4)根据本条第一款的规定，对实施扰乱大型群众性活动秩序行为的违反治安管理行为人处警告或者200元以下罚款;情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。所谓情节严重，一般是指不听工作人员的制止，造成较严重后果或不良影响等情形。

根据本条第二款的规定，对因扰乱体育比赛秩序被处以拘留处罚的，可以同时责令其12个月内不得进入体育场馆观看同类比赛;违反的，可以强行带离现场。

第二十五条【散布谣言及谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序，投放虚假的危险物质扰乱公共秩序，扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序的行为及处罚】

有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款;情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款：

(一)散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的;

(二)投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质扰乱公共秩序的;

(三)扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序的。

【条文释义】

投放虚假的危险物质以及扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序是本法新增加的违反治安管理行为。美国“9•11”恐怖事件发生后，在一些国家相继发生了一系列投放炭疽菌病毒的恐怖活动，继而又出现以假的炭疽菌病毒制造恐慌的事件，在我国也曾发生过类似的事件。这种投放虚假炭疽菌病毒的行为虽然在客观上不能造成炭疽病的传播，但会造成一定范围内的社会恐慌，扰乱社会公共秩序。因此，2001年12月29日第九届全国人大常委会第二十五次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案(三)》规定：“投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、传染病病原体等物质，或者编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息而故意传播，严重扰乱社会秩序的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制;造成严重后果的，处五年以上有期徒刑。”在本次制定治安管理处罚法过程中，与刑法修正案作了衔接，规定对投放虚假的危险物质扰乱公共秩序，尚不够刑事处罚的，应当给予治安管理处罚。

1 .散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱社会秩序的行为的认定及处罚

(l)本行为的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人。本行为侵犯的客体是社会秩序。

(2)本行为在客观上主要表现为散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法扰乱社会秩序。散布谣言，是指捏造没有事实根据的谣言并向他人进行传播的行为。如制造将要发生地震、战争的谣言。谎报险情、疫情、警情，是指编造火灾、水灾、地震、传染病爆发、火警、治安警情等虚假险情，并向有关部门报告的行为。上述行为的客观后果是引起群众恐慌，干扰了国家机关以及其他单位的正常工作，扰乱了社会秩序。

(3)行为人在主观上表现为故意，过失实施上述行为的，不构成本行为。行为人的动机具有多样性，有的是为了故意制造社会混乱，破坏社会的和谐与稳定，有的是出于报复，给某些单位施加压力，有的是出于精神空虚，为了寻刺激、看热闹，等等。行为人的动机不影响本行为的构成，但可以作为给予其处罚轻重的依据之一。

(4)根据本条的规定，散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法扰乱社会秩序的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款;情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。

2 .投放虚假的危险物质扰乱公共秩序的行为认定及处罚

(1)危险物质，是指爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质和传染病病原体等物质。

爆炸性物质，是指在瞬间能发生剧烈的化学反应，放出大量的高温高压气体，对周围介质产生巨大的破坏作用的物质。1984年1月6日国务院发布的民用爆炸物品管理条例规定了以下非军用爆炸物品均属公安机关管理的民用爆炸物品：①爆破器材，包括各类炸药、雷管、导火索、导爆索、非电导爆系统、起爆药和各类爆破剂;②黑火药、烟火剂、民用信号弹和烟花爆竹;③公安部门认为需要管理的其他爆炸物品。爆炸物品根据其特性和用途可以分为以下几类：①起爆药。它是一种对外界作用十分敏感的炸药。它不但在比较小的外界作用下就能发生爆炸变化，而且变化速度可以在很短的时间增至最大值，可以用来引起其他炸药发生爆炸变化。常用的起爆药有叠氮化氢、雷汞、特屈拉辛等;②猛炸药。猛炸药爆炸时对周围介质具有强烈的破坏作用，一般需要较大的外界作用或一定量的起爆药作用下才能使其产生爆炸变化。常用的猛炸药有梯恩梯、黑索金、奥克托金、泰安等以及含有上述成分的高能混合炸药;③火药。火药在没有氧气的条件下，能够进行有规律的燃烧，燃烧产生的高压气体可做抛射功。常用的火药有黑火药即有烟火药、无烟火药等;④烟火剂。烟火剂能产生特定的烟火效应，主要包括照明剂、燃烧剂及烟幕剂等;⑤起爆器材和其他爆炸制品。起爆器材包括雷管、导火索、导爆索等;爆炸制品包括各种弹药和烟花爆竹等。

毒害性物质，是指少量或微量进入人体或动物机体内迅速发生中毒反应，很快致人或动物死亡的物品。通常把致死量在1克以下的有毒物品叫做剧毒物品。它们进入有机体后，通过物理化学作用，破坏机体的正常功能，引起生理障碍、组织损坏，导致病变，直至发生死亡现象。根据中华人民共和国公共安全行业标准，剧毒物品按照其化学类别和毒性大小分为四类：①A级无机剧毒物品。该类剧毒物品是指那些具有非常剧烈的毒害危害性的无机类物品。常见的有氰化物、磷化物、砷化物等，如氰化钾、氰化嗅、磷化钾、砷化氢等;②B级无机剧毒物品。该类剧毒物品是指那些具有严重的毒害性的无机类物品。常见的有亚砷酸盐、砷酸盐、亚硒酸盐、硒化物等，如亚砷酸钙、砷酸钱、硒酸铜等;③A级有机剧毒物品。该类剧毒物品是指那些具有非常剧烈的毒害危害性的有机类物品。常见的有氯苯乙酮、苯肺化二氯、甲醛氟磷异丙脂(沙林)、阿托品、吗啡、海洛因及其盐类化合物、部分农药;④B级有机剧毒物品。该类剧毒物品是指那些具有严重的毒害危险性的有机类物品。常见的有三氯硝基甲烷、可待因及其盐类、吐根碱、异丙基吗啡以及部分农药。

放射性物质，是指通过原子核裂变时能够自发的放出射线，发生放射性衰变的物质，在衰变过程中放出的主要射线有：α射线、β射线、γ射线等。放射性物质在放出射线后，将变成具有不同性质的新元素，大部分还会继续放射出射线，不同的放射性物质具有不同的半衰期，如镭、铀、钻等。在工业方面，常常利用放射性物质产生的射线的贯穿能力来测定物质的厚度和密度，进行构件的无损探伤工作等;在农业方面，使用适度的放射性射线照射农作物种籽，可以增强其抗病能力，促进作物早熟和增产;在医疗方面，可用作疾病诊断和研究，治疗恶性肿瘤。放射性物质对人类有着广泛的使用价值，但如果使用不当或防护不当，不仅会使人体、环境遭受放射性照射污染，还会被犯罪分子利用，成为作案的工具。

腐蚀性物质，是指能够灼伤皮肤引起表层红肿、腐烂，误食则会迅速破坏肠胃等组织器官，严重的可在短时间内导致死亡;同时，又会对其他物品造成腐蚀损坏，导致治安事故或生产事故发生的物质。常见的腐蚀性物质有硫酸、盐酸、硝酸等。

传染病病原体，是指能够引起传染病发生的细菌、病毒等病原体物质。由病原生物感染引起的疾病称感染症;感染症中由人传人或动物传给人以及相继传播的感染症则称为传染病。引起传染病的病原体包括病毒、细菌、真菌、衣原体、立克次氏体、支原体、螺旋体以及寄生虫中的原虫和蠕虫。常见的传染病病原体有乙肝病毒、炭疽菌病毒、结核杆菌、艾滋病病毒等。

(2)投放虚假的危险物质扰乱公共秩序行为的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人。本行为侵犯的客体是社会的公共秩序。

(3)本行为在客观上主要表现为投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质和传染病病原体，行为人一般以邮寄、放置、丢弃等方式将虚假的类似于爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质和传染病病原体物质置于他人或者公众面前或者生活、工作场所周围。其投放的危险物质一定是虚假的，且产生的后果是扰乱了公共秩序，引起一定范围内民众的恐慌，但还没有严重扰乱公共秩序，否则，就构成了犯罪。行为人实施本行为的动机和目的是多方面的，有的是为了报复某个人或者单位，有的是为了发泄对社会的不满，有的甚至是搞恶作剧，无论何种动机都不影响本行为的成立。

(4)根据本条规定，投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质扰乱公共秩序的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款;情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。

3 .扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共获序的行为认定及处罚

(l)扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序行为的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人。本行为侵犯的客体是社会的公共秩序。

(2)本行为在客观上主要表现为扬言实施放火、爆炸、投放爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质。扬言，既可以是口头的，也可以是书面的，如通过书信、电子邮件等，但并未实施放火、爆炸、投放的行为。行为造成了一定的后果，如引起一定范围人群的恐慌，扰乱了有关单位的正常生产、经营、科研秩序。行为人有的是出于报复的目的，有的是故意制造事端，扰乱社会秩序。

(3)根据本条规定，扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款;情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。