探讨中国环境保护政策的思路

探讨中国环境保护政策的思路

在人类环境保护史上，存在着三个历史性的标志：一是1972年斯德哥尔摩的"人类环境会议".这是国际社会就环境问题召开的第一次世界性会议;它特别提出："保护和改善人类环境，已经成为人类一个紧迫的目标。这个目标将同争取和平和全世界的经济与社会发展这两个既定的基本目标，共同和协调地实现。"二是1992年里约热内卢的"联合国环境与发展大会".会议提出"可持续发展战略"的崭新理念——"既满足当代人的需要，又不损害子孙后代满足其需求能力的发展".三是2002年约翰内斯堡的"可持续发展首脑会议".会议提出各国的"伙伴关系倡议"，同时强调将联合采取行动、以"拯救我们的星球，促进人类发展，并实现共同的繁荣与和平".

因此目前加强我国的环境保护，在WTO的情况下，已经远远超出了国家的地域和财富概念，而更多的是具有世界成员之一、以及当代人对下代人的历史性的责任和义务。

一、政策的理论依据：

目前国际环境保护政策的理论基础，可以说是具有三个层次、或说是经过了三个时期发展的历史集合。即：

一是庇古理论。1920年庇古出版的《福利经济学原理》，被公认为是当代公共经济学的开山之作。其中庇古从生产的私人成本与社会成本的分离中，看到了"市场失灵"的表现与政府干预的潜在可能性与合理性。即工厂生产的成本是私人成本，但生产本身会造成污染，因而它给社会其他成员带来了"外部性"，这就导致了企业生产的总成本——包括社会成本、大于其实际的私人成本;而市场本身无力使这两种成本达到平衡。这就为政府矫正"市场失灵"的干预行为(如通过向工厂征税来补偿污染受害者等)，提供了合理化的依据。

庇古理论中隐含了一系列的假设，如政府知道外部性的大小，并了解帕累托最优的实现条件，因此能够制定最优的税率与补贴制度等。

二是科斯定理。1991年诺贝尔经济学奖获得者、芝加哥大学的科斯教授，在其1960年的著名论文——《社会成本问题》中，对庇古的观点提出了挑战。科斯认为，只要产权界定清晰、交易费用足够低，当事人之间可通过自行协商、讨价还价来将外部效应"内部化"，因此市场本身具有解决"外部性"的机制、并非只有通过政府才能解决"外部性"问题;至于到底应用何种方式解决"外部性"，应视政府与市场运作的成本比较而定。

后人将科斯的这些观点归纳为科斯定理。

无论是庇古理论还是科斯定理，其积极意义和局限性都是明显的。庇古理论发现了私人成本与社会成本的分离，由此得出政府干预环境保护的必要性和合理性;科斯定理则强调市场具有一定自我调节的能力，因此政府的干预应当建立在市场调节的基础上、或应当进行两者的结合。这两方面的贡献都是突出的，但同时，双方都遗留下数量界定的盲区、尤其是在受外部性影响的经济主体较多的情况下更是如此。

同时科斯定理的交易成本为零的假设，也常常受到经济学家的激烈批评。

三是对政府行为渊源的再探讨。其代表人物是斯蒂格勒和布坎南。1962年，斯蒂格勒发表文章——《规制者能规制什么》，其中特别强调，应当将政府的规制目标与实际规制效果分开来考察;如果规制不能取得预期的效果，那么除保护公共利益的动机外，政府必然存在进行规制的其它原因。即有可能规制是利益集团对规制的需求、与规制者对规制手段的供给之间的结合，以便实现各种利益的再分配。1986年诺贝尔经济学奖获得者、60年代兴起的公共选择学派的主要代表人物布坎南教授，则将"经济人"的概念进一步延伸到、以投票人或国家代理人身份参与政治或公共选择的人们中，即认为政府追求的也是某种特殊利益，而不是什么全民利益。这一延伸主要或部分解释了，为什么政府的决策并不总是符合公众的愿望、为什么规制的效率常常低效、以及为什么管理层贪污腐化现象屡禁不止等。

虽然上述分析及其应用已经远远超出了环境保护的内涵，而且西方国家的政体和国情又与我国有着极大的不同，但是在对环境保护政策的理论依据探讨上，上述研究对我国环境保护的体制确定和政策制定，还是有着很大的参考和借鉴意义。

二、政策面临的主要问题：

目前我国的环境保护，主要面临着两个层面的问题：

一是国际层面的问题。近20年来，人们相继发现"全球变暖"、"臭氧层空洞"和"酸雨沉降"等全球性的重大环境问题，并意识到其对人类生存和发展的严峻挑战。

为此，中国积极参加各项国际环境保护的合作与交流，并很好的履行了自己的责任和义务。如签署了《京都议定书》、《联合国气候变化框架公约》、《保护臭氧层维也纳公约》等20多个国际环境公约;1999年，实现了消耗臭氧层物质(ODS)的生产和消费的冻结目标;2002年，启动了国际履约环保产业园建设等。

二是国内层面的问题。这是我国环境保护政策所面临的更紧迫、更重大、更现实的主体或核心问题。

国内层面问题同样包括两个层次，即宏观存量问题和微观增量问题。

宏观存量问题主要是指，目前国内的自然环境已经受到了较大的污染或破坏。资料表明，目前我国自然环境遭到破坏的程度是十分严重的。例如：1、土地荒漠化。我国目前土地荒漠化面积262万平方公里，占国土总面积的27.3%.18个省、471个县、近4亿人口处于荒漠化威胁之中。2、草地退化。我国目前可利用草地约224万平方公里，退化面积达85%，严重退化年均2万平方公里;与50年代相比，草原生产力下降30-50%.3、水土流失。我国目前水土流失面积为367万平方公里，占国土总面积的40%;每年流失沃土100多亿吨;同时造成河床抬高、水患频繁的恶果。4、近海污染。我国目前全部海域受到严重污染，主要污染因子是无机氮、无机磷和石油类超标严重;海洋生物资源因此大量灭绝等。

造成这种状况的主要原因，仍是在于人们盲目经济活动对自然的影响和破坏。

例如对中国土地沙漠化的成因分析表明，由于风力推动沙丘迁移导致的仅占5.5%，其余94.5%是由于人为活动造成的。其中，由于过度垦殖造成的占25.4%，由于超载放牧造成的占28.3%等。

1996年西部雪灾，北旱南涝;1997年重旱;1998年西部特大雪灾，南北大旱，然后长江、嫩江、松花江流域特大洪水等。在自然环境遭到严重破坏的情况下，自然灾害越加剧烈和频繁。

微观增量问题主要是指，目前国内的自然环境仍然在继续受到粗放式经营的明显污染或破坏。例如：1、我国每年约有1.5万平方公里的森林逆转为无林地、疏林地或灌木林地。2、由于严重超载放牧，草地的退化速度加快。如新疆草地的超载达到120%以上，宁夏达到70%，内蒙古达到65%等。3、我国企业技术落后、粗放式经营特点突出;单位产值废污水排放量为世界平均水平的3倍;其中80%以上废污水未经任何处理直接排入江河湖泊。4、污染由城市向农村扩展。乡镇企业污染物排放量已占全国总量的30%以上;全国2/3的河流受乡镇企业生产的污染等。

造成这种状况的主要原因在于：1、我国污染物排放总量还处在相当高的水平，超过了环境承载能力。2、生态恶化的趋势没有得到有效遏制。包括水土流失、土地荒漠化等。3、人为破坏生态环境的现象仍然比较突出。如过度或粗放式的开采和放牧等。

2002年，我国在严查环境违法行为专项行动中，共检查企业31.6万家、立案查处1.6万家、处分违法行为责任人400个等。即，仅违法破坏环境的数量之多，就令人触目惊心。

因此我国的自然环境，在宏观存量较为严峻的情况下，由于微观增量的继续涌进，而使环境格局出现了进一步恶化的趋向。这就给我国的环境保护政策，提出了更加严峻的挑战。

三、政策的基本框架：

多年来，我国在环境保护的政策方面作出了许多的努力，但是自然环境却在持续和明显的恶化。这一方面是因为我国工业化的飞速发展及其相关影响，另一方面也是因为我国环境保护体系缺乏系统、全面的构造和协调。

世界银行认为，当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1-1.5%时，可以控制环境污染恶化的趋势;当比例达到2-3%时，环境质量可以有所改善等。但是，投资的效果无疑是同样重要和不可忽视的。

我们认为，全面、系统的构造和协调我国的环境保护体系，需要从以下几方面着手：

1、设立职权相对独立于政府的监管机构

如果监管部门隶属于政府，那么就难以防止或制约一些政府的行为，例如60年代以来美国对私有农田的补助政策、以及目前我国的一些"形象工程"等;如果监管部门完全独立于政府，可能又无法得到政府强力部门的支持、并难以顺利开展工作等。

因此，必须寻找介于两者之间的一种优势组合。

2、将环境保护列入政府的调控目标

从世界的情况上看，几十年来，政府的调控目标一直主要是经济增长、通货膨胀、就业和国际收支这四项指标，而没有考虑到环境保护。这就使得环境保护，有意无意的受到了更多的忽视。

保护环境就是保护生产力。1998年的洪水灾害、2003年的非典流行，可能会使国人有更痛切的体会。

在宏观调控的目标中考虑进环境保护因素，具体的方法很多。目前讨论较多的概念是"绿色GDP".即改变现有的GDP核算体系，将生产和消费行为对环境的负面影响引进到GDP的核算中;扣除环境污染的因素，从而纠正现存GDP对经济主体行为的误导等。当然，更多的方法仍然有待于进一步的筛选、比较、健全和试行。

3、建立有效的产权机制

许多资源，只有在明确了产权或长期经营权的情况下，环境保护问题才能得到根本或有效的解决。典型例子如，近10年肯尼亚和津巴布韦对大象保护的政策差异;以及我国80年代末期林地承包的短期化行为等。

据财政部统计，1998-2001年，中央政府共投入427亿元，用于贫困人口集中的中西部地区的植被保护，给当地农民补贴，鼓励他们将过度开垦的农田转化为树林和草场;截至2001年底，我国共完成退耕还林还草1.2万平方公里等。但是，其自然环境的质量如何，可能还值得推敲或考察。或者更明确的说，目前环境边治理、边破坏的现象还比较严重，这导致一些地方的生态环境继续恶化。

因此，尤其对于我国目前土地荒漠化、草地退化等问题，我们可能更需要从产权或长期经营权的角度进行考虑或推进。

4、存量治理与增量治理同时入手

存量治理，主要是针对目前沙漠、退化草地、盐渍化土壤、荒山荒林荒地、以及近海污染等的绿化或净化所作的努力。

加强存量治理，这不仅是因为存量本身就是一个扩散污染的重要源头;而且因为，存量治理的过程及结果，必然孕育着巨额的财富创造或实现。加强存量治理，可能需要更多的从产权或长期经营权来着手。

增量治理，主要是严格控制新污染物的流入环境。包括矿山资源开采对环境的破坏、以及生产和消费的污水污物的排放和处理等。

加强增量治理，可能需要政府的更多干预。包括：政府管制、拍卖污染许可证、以及使用税收或补贴等。近年来我国严格执行环境影响评价制度和"三同时"制度，以及2001年国家建立了环境保护部际联席会议制度等，都对我国环境保护的增量治理，发挥了积极和有效的作用。同时增量治理可能需要更多的考虑和实行，市场化和制度化的"污染者付费原则(PPP)"和"使用者付费原则(UPP)"等。

如果换一个角度来考察问题，那么我国的环境保护政策，可能是应当努力实现"四化".即简洁的说是：目标绿地化、方法产业化、准则国际化、以及保障法制化!