山西省人民政府印发关于贯彻全国生态环境保护纲要实施意见的通知

山西省人民政府印发关于贯彻全国生态环境保护纲要实施意见的通知

吕梁地区行政公署，各市、县人民政府，省直各委、办、厅、局：

省环境保护局《关于贯彻全国生态环境保护纲要的实施意见》已经省人民政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

山西省人民政府

二00一年十二月二十七日

关于贯彻全国生态环境保护纲要的实施意见

生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。保护和建设好生态环境，是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。为认真贯彻落实《全国生态环境保护纲要》(以下简称《纲要》)，实现山西生态系统的良性循环和经济社会的可持续发展，提出如下意见：

一、生态环境保护状况

(一)主要生态环境问题

改革开放以来，全省各级人民政府和有关部门带领广大人民群众为改善生态环境艰苦奋斗，采取了一系列措施，进行了大规模的治理，取得了一定成效。但全省生态环境形势依然严峻，局部生态环境破坏的范围在扩大、程度在加剧、危害在加重，总体恶化的趋势还没有得到有效遏制。主要生态环境问题是：

--区域生态平衡严重失调。干旱少雨，植被稀疏，水土流失严重，水资源匮乏且呈加剧趋势。汾河等主要河流源头区生态环境恶化，湿地日趋萎缩，水库淤积，省内大多数河流已失去使用功能，成为排污沟。林草植被退化、土地有机质减少。

--资源不合理开发导致生态破坏严重。高强度、粗放式的矿产资源开发和工业、水利水电工程、公路、铁路等建设产生大量煤矸石、尾矿、弃土、弃渣、大气污染，导致植被破坏、地面塌陷、开裂、地下水位下降、疏干，诱发滑坡、崩塌、泥石流，地质灾害频繁，给本来十分脆弱的生态环境雪上加霜。

--生物多样性受到严重破坏。自然保护区建设严重滞后，全省野生动植物物种丰富区的面积减少，野生动物栖息恶化，生物资源总量下降，一些国家级重点保护动物濒于灭绝。

--农村生态环境质量持续下降。毁林毁草、秸杆焚烧、畜禽粪便等养殖业的大量废物排放，农药、化肥等农用化学品的不合理使用，城镇生活污水、垃圾污染呈加大的趋势。特别是工业“三废”对农田的污染，导致农产品受污染日趋严重。

(二)生态环境恶化的原因

生态环境保护的观念不强、资源不合理开发利用是导致我省生态环境不断恶化的主要原因。一些地方和部门重开发建设，轻生态保护，重经济效益，轻生态效益;同时执法队伍薄弱，监督管理不严以及长期对生态环境保护投入不足，也是造成生态环境恶化的重要原因。

二、生态环境保护基本原则和目标

以实施可持续发展战略和促进经济增长方式转变为中心，以改善生态环境质量、维护全省生态环境安全和不断提高人民群众生活质量为目标，围绕突出的生态环境问题，统一规划，分类指导，分区推进，加强法治，按照综合协调监督和分部门管理相结合的原则，组织全社会力量，坚决制止和打击人为破坏生态环境的行为，保护和改善自然恢复能力，巩固生态建设成果，努力遏制生态环境恶化的趋势，为实现全省山川秀美的宏伟蓝图打下坚实基础。

(一)生态环境保护基本原则

1、坚持生态效益和经济效益统一原则。生态环境保护要与社会经济发展和人民生活质量相结合，才能真正解决生态环境保护问题。在社会经济发展过程中，必须始终坚持生态效益和经济效益的统一，注重生态资源开发的永续利用，实现可持续发展。

2、坚持生态环境保护优先、预防为主、综合防治的原则。在加大生态环境建设力度的同时，必须坚持保护优先、预防为主、防治结合的方针，彻底扭转边建设边破坏的被动局面。

3、坚持污染防治与生态环境保护并重原则。充分考虑区域和流域环境污染与生态环境的相互影响和作用，坚持污染防治与生态环境保护统一规划，同步实施，把城乡污染防治与生态环境保护有机结合起来，努力实现城乡环境保护一体化。

4、坚持统筹兼顾，综合决策，合理开发原则。正确处理资源开发与环境保护的关系，坚持在保护中开发，在开发中保护。坚持近期利益与长远利益统一，局部利益与全局利益兼顾。进行资源开发活动必须充分考虑生态环境承载能力，提倡清洁能源的开发和利用，绝不允许以牺牲生态环境为代价，换取眼前和局部的经济利益。

5、坚持谁开发谁保护，谁利用谁付费，谁破坏谁恢复原则。要树立生态环境是重要经济资源的理念，明确生态环境保护的权、责、利，充分运用法律、经济、行政和技术手段保护生态环境。

6、坚持生态环境保护与精神文明建设相结合的原则。要大力宣传生态环境保护的重要性，保护鼓励广大人民群众破除不利于生态环境保护的陋习，坚决打击一切破坏生态环境的不法行为，树立人与自然和谐共存的社会新风尚。

(二)生态环境保护目标

1、总体目标

遏制生态环境破坏趋势，减轻自然灾害，促进自然资源的合理、科学利用，实现自然生态系统良性循环，维护我省生态环境安全，确保国民经济和社会的可持续发展。

2、近期目标

到2010年，基本遏制生态环境继续恶化的趋势。抓紧建设一批生态功能保护区，重点生态恢复示范区，力争使我省河流源头区、水源涵养区、洪水调蓄区、生物多样性集中区、水土流失重点防治区、防风固沙区等重要生态功能区的生态系统和生态功能得到保护与恢复;在切实抓好自然保护区建设与管理的同时，抓紧抢建一批新的自然保护区，使各类良好自然生态系统及重要物种集中区得到有效保护。建立适应于全省生态环境保护的监管体系。各类开发建设活动都能遵循环境保护的有关法律、法规、规定和技术标准，在开发建设过程中同时搞好生态环境建设;加强农村和城镇周边生态环境保护，全省部分地区生态环境明显好转。

3、远期目标

到2030年，全面遏制生态环境恶化的趋势。重要生态功能区、物种丰富区和重点资源开发区的生态环境得到有效保护;资源开发引起的生态破坏恢复治理率达到60%;全省50%的县(市、区)实现生态良性循环;30%以上的城市达到国家生态城市和园林城市标准;基本实现全省城乡环境清洁和自然生态系统良性循环的经济与生态“双赢”的局面。

三、生态环境保护工作任务

(一)对重要生态功能区实施抢救性保护

保持流域、区域生态平衡，有利于减轻自然灾害的危害，在对我省生态环境安全方面具有重要作用的区域应建立生态功能保护区。特别要把河流源头区、水源涵养区、洪水调蓄区、重要湿地分布区、生物多样性集中区、水土流失重点防治区、防风固沙区、农田保护区纳入生态功能保护区的范围。吕梁山严重水土流失区、小浪底水库周边区域、环京津晋北风沙防治区、汾河源头、海河各主要支流源头区、三川河源头、湫水河源头、沁河源头等具有重要生态功能区域的植被和自然生态系统，要严加保护，并逐步建设生态功能保护区。

各类生态功能保护区的建立，由各级环保部门会同有关部门组成评审委员会评审，报同级人民政府批准。生态功能保护区的管理以地方政府为主。我省境内的国家级生态功能保护区由省人民政府委派机构进行管理。跨市(地)的省级生态功能保护区由省人民政府统一规划批建后，分地区按属地进行管理。

各级人民政府应以维护区域、流域生态环境安全为重点，对生态功能保护区采取有力措施，实施抢救性保护，要把生态功能保护区建设与管理纳入当地国民经济与社会发展计划。计划、财政、农业、林业、水利、交通、环保、国土资源等有关部门要按照各自的职责，加强对生态功能保护区管理、保护与建设的监督。

在重要生态功能区停止一切导致生态功能继续退化的开发活动和其他人为破坏活动;停止一切产生严重环境污染的工程建设项目建设;严格控制人口增长，转变粗放生产经营方式，走生态经济型发展道路，对已经破坏的重要生态系统，要结合生态环境建设与保护措施，认真组织重建与恢复，尽快遏制生态环境继续恶化的趋势。

(二)对重点资源开发区实施强制性保护

加强对河流、湖泊、土地、矿产、森林、草地、滩涂等重要自然资源的环境管理。重大能源、交通、水利等基础设施建设，矿山开发及城市建设，大范围农业综合开发，在国家级和省级生态旅游区、风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园和国家3A级以上旅游区(点)内的建设项目等资源开发项目必须执行生态环境影响评价制度和“三同时”制度，编报水土保持方案，否则一律不得开工建设。开采矿产资源以及在地质灾害易发区建设工程项目，建设单位应当委托具有相应资质等级的勘查单位编制地质环境影响评价报告。

1、水资源的开发利用要全流域统筹兼顾，坚持开源与节流并重，限制建设高耗水建设项目。水利部门要依法加强水资源的监督管理，在地下水严重超采地区，划定禁采区，对不合理的抽水设施进行清理，防止出现大面积的地下漏斗和地表渗漏。对地下水超采区域，要认真进行《山西省人民政府办公厅关于严格控制地下水超采加强地下水保护的通知》(晋政办发〔2000〕110号)的规定，合理控制地下水开采，做到采补平衡。对于擅自围垦填占的河道，要限期退耕还水。加强对晋祠、兰村、娘子关、辛安、神头、郭庄、古堆、柳林、延河、三姑、坪上、马圈、天桥、洪山、龙子祠、霍泉、水神堂、城头会、雷鸣寺等19处岩溶大泉和62座大中型水库水环境的保护。加大主要河流(汾河、沁河、涑水河、桑干河、滹沱河、漳河、桃河)的治理力度，整顿沿岸的采矿秩序，确保环境安全。规范排污许可证制度和排污口管理制度。加快城市污水处理设施建设，到2010年，全省设市城市和建制镇的污水平均处理率不低于50%，设市城市的污水处理率不低于60%，重点城市的污水处理率不低于70%，防止工业、生活等污水对生态环境的危害。

2、土地资源开发要依法严格执行报批和补偿制度。加强对交通、能源、水利等重大基础设施建设用地的监督管理，防止其施工、生产过程用地的生态环境破坏，防止水土流失和土地沙化。严格控制建设项目占用生态用地，同时禁止任何未经审批的开垦，对25°以上的坡耕地按照规划逐步退耕还林还草。在地质灾害易发区内的工程建设项目，应当根据国家和我省的有关法规和规定开展地质灾害危险性评估工作，保护好地质生态环境，避免或减轻灾害损失。

3、严禁在崩塌滑坡危险区、泥石流易发区和易导致自然景观破坏的区域采石、采砂、取土。矿产资源开发必须按照规划严格管理，把开发活动对生态环境的破坏减少到最低限度。已造成破坏的，开发者必须限期恢复，已停产的矿山必须及时做好土地复垦。对晋陕蒙资源开发区、引黄工程沿线、小浪底水库周边区、孝义铝矿、平朔露天煤矿、阳泉、大同、太原西山、古交、潞安、晋城和离柳煤矿等重点资源开采区，实施强制性监督管理，防止产生新的生态破坏。对已破坏地区，要强制性地完成生态环境的恢复或修复工程。

4、严格按照国家有关规定限制森林草地资源开发，在具有重要生态功能的关帝、管涔、太行、太岳、吕梁、中条、黑茶、五台、杨树等九大林区划定禁垦区、禁伐区和禁牧区，严禁在国家和省划定的森林生态公益林区采伐林木、毁林开垦。对毁林、毁草开垦的耕地和造成的废弃地，要限期退耕还林还草，大力推广适合于当地生态环境的优良树种。加强野生生物资源开发管理，逐步划定准采区，规范采挖方式，严禁乱采滥挖。坚决制止滥挖具有水土保持和固沙作用的各类野生植物。严厉打击濒危野生动植物的非法贸易。严格限制捕杀、采集和销售益虫、益鸟、益兽，鼓励野生动植物的驯养、繁育。

5、加强对旅游资源开发利用的生态环境保护，制定《山西省旅游景区环境保护定量考核办法》，确保旅游设施建设与自然景观相协调，合理设计旅游线路，使旅游开发与生态环境的承载能力相适应。特别要加强地质遗迹、自然遗迹景观、景点的科学保护和开发利用，禁止在省级以上生态旅游区、风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园和国家3A级以上旅游区(点)内建设各类经济开发区，避免旅游景区景点的城镇化开发建设。严格限制索道等旅游设施的建设规模与数量，对不符合规划要求建设的设施，要限期拆除。旅游区的污水、烟尘和生活垃圾处理，必须实现达标排放和科学处置。

(三)对生态良好地区实施积极性保护

1、生态良好地区特别是物种丰富区、典型的自然地理区域是生态环境保护的重要区域，要采取积极的保护措施，保证这些区域的生态系统和生态功能不被破坏。自然保护区内严禁新、改、扩建工业项目，严格审批非保护性设施建设，对已有的工业项目要逐步搬迁。要进行自然保护区资源调查和编制自然保护区发展规划，在摸清底数的基础上，在物种丰富、具有自然生态系统代表性、典型性、未受破坏的地方和地质遗迹分布区，应抓紧抢建一批新的自然保护区。

2、重视城市生态环境保护。园林、规划、城建、环保等部门，要搞好以城市为中心的园林、公园、湖泊、游园、旧城改造、新区开发等城市生态环境保护和建设工作。切实加强建设项目和建筑工地的环境管理，重视垃圾场和污水处理厂的建设和管理。太原、大同、阳泉、长治、晋城、运城、晋中、朔州、临汾、忻州等城市要确保一定比例的公共绿地和生态用地，开展园林城市创建活动，加强城市公园、绿化带、片林、草坪的建设与城市山体、水体的保护，大力推广庭院、墙面、屋顶、桥体的绿化和美化。到2005年，城市绿化覆盖率要达到25%，人均公共绿地增加1-2平方米。在县区、乡镇继续开展城镇环境综合整治，加快能源结构调整和工业污染源治理，切实加强建设项目和建筑工地的环境管理。

3、开展农村和农业生态环境保护，建立生态示范区和生态农业县。认真落实《国家环保总局关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》(环发〔1999〕247号)，加强生态示范区和生态农业县建设试点工作，在经济与生态环境保护协调发展较好的地方新建10个生态示范区和生态农业县，建设雁门关生态畜牧经济区，加大农村和农业面源污染控制力度。加强对农业环境有直接影响的建设项目的农业生态影响评价工作，积极开发和推广以沼气、秸秆气化为主要内容的农村可再生能源利用技术。狠抓畜禽养殖污染防治，对新、改、扩建的大、中型养殖场，严格执行环境影响评价制度和“三同时”制度。积极开展农业废弃物资源化利用，合理使用化肥、农药，控制氮肥、磷肥施用量。加强地膜回收管理，提倡使用可降解地膜。积极开发和建设无公害农产品、绿色食品和有机食品基地，创建优质品牌，实行特殊保护。大力改良草场，实施种草养畜富民工程。推行舍饲圈养，提倡集约经营，禁烧秸秆，推广秸秆过腹还田和综合利用。

四、生态环境保护对策

(一)实施行政领导目标责任制，实行规划指标的定量考核

为加强对全省生态环境保护工作的领导，成立省生态环境保护领导组，组织协调全省的生态环境保护工作，各市(地)、县也要成立相应机构。要建立社会经济发展与生态环境保护综合决策机制，在制定重大经济技术政策、社会发展规划、经济发展计划时，应充分考虑生态环境影响问题。要建立和完善领导干部生态环境保护目标责任制，做到目标明确、责任清楚、工作落实，并建立严格的考核奖罚制度。实行生态环境质量主要指标年公报制度。

(二)加大宣传力度，增强全社会生态环境保护意识

生态环境保护的根本点就是要全面提高全民的生态环境保护意识，把“预防为主，保护优先”的方针落到实处，最大限度地减少人为不合理活动导致的生态破坏。各级各有关部门要适时开展生态环境保护的宣传教育工作，充分利用各种宣传阵地和宣传形式，广泛宣传和深刻领会《纲要》的精神实质，使广大干部和群众清醒认识到我省生态环境的现状，增强公众保护生态环境的紧迫感和责任感，尤其要增强各级领导的使命感。普及生态环境保护知识，进一步加强新闻舆论监督和公众参与，表彰生态环境保护先进典型，揭露违法行为。完善信访、举报和听证制度。充分调动全社会力量，为保护和改善我省的生态环境而努力奋斗。

(三)加强法制建设，把生态环境保护纳入法制轨道

要严格执行环境保护和资源管理的法律、法规，严厉打击破坏生态环境的违法犯罪行为。为确保《纲要》的落实，要抓紧进行有关生态环境保护法律法规的规定、修改和落实工作，尽快制定并颁布《山西省生态环境保护条例》、《山西省资源开发建设项目生态环境管理办法》，修改《山西省农业环境保护条例》，认真贯彻落实《山西省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》、《山西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》、《山西省泉域水资源保护条例》，使生态环境保护步入法制轨道。各级各有关部门要适时开展生态环境保护执法检查，严惩破坏生态环境的违法行为，对违法的要依法追究相关责任人的法律责任，以保障我省生态环境保护工作顺利进行。

(四)建立和完善生态环境保护监督管理体系

要积极协调和配合，建立行之有效的生态环境保护监管体系。各级人民政府有关部门要各司其职，密切配合，齐心协力，共同推进全省生态环境保护工作。环保部门要做好综合协调与监督工作，计划、农业、林业、水利、国土资源和建设等部门要加强自然资源开发的规划和管理，做好生态环境保护与恢复治理工作。在省确定生态环境重点保护与监管区域的基础上，地方各级人民政府要结合本地实际，确定本辖区的生态环境重点保护与监管区域，形成上下配套的生态环境保护与监管体系。加强生态环境质量监测体系的能力建设，重要生态功能区环境质量应实行例行监测。要把地方各级人民政府对本辖区生态环境质量负责、各部门对本行业和本系统生态环境保护负责的责任制落到实处。

(五)重视依靠科技进步推动生态环境保护工作

各级人民政府要把生态环境保护科学研究纳入科技发展计划，推动科研成果转化，提高生态环境保护的科技水平。开展生态环境现状调查，编制生态功能区划和生态环境保护规划，科学合理地划定生态功能区域，明确区域、地域生态环境保护的目标、原则、重点及主要对策措施，为全省实施可持续发展战略和重大建设项目布局提供科学决策依据。要加强农村生态环境保护、生物多样性保护和水土流失防治的科学研究和技术推广。

(六)建立适应市场经济体制的生态环境保护投入机制

“十五”期间，要加强政府的政策保障及资金投入、技术支持以及产业导向的力度，必须把生态环境保护纳入国民经济和社会发展计划。生态功能保护区、自然保护区的建设要纳入我省各级的基本建设计划，以政府投入为主，纳入各级财政预算，保证对生态环境保护的资金投入。对资源开发造成的生态破坏，坚持谁破坏谁恢复、谁投入。实行国家、地方、企业、集体、个人共同参与，多形式、多渠道、多层次筹集生态环境保护资金。可视排污费当年收入情况，适当安排用于生态环境保护。按照价值规律和谁利用谁补偿的原则，完善有关经济政策，建立生态环境补偿机制。对有机食品、绿色食品、秸秆综合利用、畜禽粪便资源化、生态旅游开发、生态示范区建设以及生态恢复治理和农业替代产品的发展，实行必要的金融、税收优惠政策，大力发展生态产业。

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