上海市关于印发《上海市卫生发展＂十一五＂规划》的通知

上海市关于印发《上海市卫生发展＂十一五＂规划》的通知

发布部门: 上海市卫生局

发布文号:

各区县卫生局、浦东新区社发局、上海申康医院发展中心、各有关大学、局属各单位：

《上海市卫生发展“十一五”规划》已经市政府审定，现印发给你们，请认真贯彻实施。

上海市卫生局

二○○七年二月二十八日

上海市卫生发展"十一五"规划

"十一五"期间是上海以科学发展观为指导，实现经济社会又好又快发展，努力构建社会主义和谐社会的关键时期；是以增强城市的国际竞争力为发展主线，形成国际经济、金融、贸易、航运中心基本框架的关键时期；也是上海卫生系统抓住重要机遇，深化卫生改革，加快卫生事业发展，服务全市大局的关键时期。为贯彻《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和卫生部《卫生事业第十一个五年规划纲要》，特制定本规划。

一、发展基础

"十五"期间，在市委、市政府的正确领导下，上海卫生事业取得了较大发展。2005年，市民平均期望寿命达到80.13岁，"十五"期间平均婴儿死亡率、孕产妇死亡率分别为4.71‰和8.58/10万，相当于发达国家和地区的平均水平。

(一)公共卫生体系建设取得重大进展

制定实施了《上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划(2003年～2005年)》。市公共卫生中心、市疾病预防控制中心新实验楼等重大项目建成并投入使用；6家三级医疗机构传染科、6个市级专科急救中心、6家区级传染病医院、公共卫生应急信息系统等项目相继启动。市级层面投入资金13.16亿元，全市19个区县共投入资金33.99亿元，一大批公共卫生机构的硬件设施得到新建或改造。

突发公共卫生事件应急处置水平显著提高。市卫生行政部门成立了应急办公室；组建了全市突发公共卫生事件应急队伍；制定各类突发公共卫生事件应急预案。2003年抗击非典取得重大胜利，实现了无医护人员感染、无社区传播、无群体爆发的目标，并受到了世界卫生组织专家组的好评。2004年本市个别地区出现禽流感疫情后，各有关方面果断采取应对措施，有效防止了疫情扩散和向人群传播。2004年底印度洋海啸发生后，上海卫生系统在接到命令后迅速组建医疗救援队，并在24小时内抵达泰国，成为最早抵达的国外医疗救援队。2005年其它省市出现禽流感疫情后，本市按照"严监控、早发现、有预案、快处置"的工作要求，修改完善工作预案，落实防控措施，健全长效机制。"十五"期间，还完成了APEC会议、F1赛事等一系列重大活动、重要会议的卫生保障和各类突发事件的医疗救治。

(二)疾病预防控制和妇幼保健工作得到加强

本市人口儿童计划免疫接种率继续保持在98％以上；外来常住人口儿童全部纳入本市计划免疫范围，计划免疫接种率超过85％。有效落实了肝炎、肺结核、艾滋病、性病、血吸虫病等重点传染病和地方病的防治措施。2005年户籍人口甲乙类法定报告传染病发病率为237.52/10万，继续保持历史较低水平。

以社区为平台，开展了高血压、心脑血管疾病和糖尿病等慢性非传染性疾病(以下简称"慢性病")综合防治试点。健全肿瘤登记报告制度，进一步完善了肿瘤监测、早发现、规范诊治等防治策略。

加强妇幼保健工作规范化建设。开展新生儿听力筛查等干预项目，提高出生人口素质。建立10所外来人口孕产妇特约分娩点，提高外来人口孕产妇的住院分娩率，降低孕产妇和新生儿死亡率，有效保障母婴安全。

(三)基层卫生工作加快发展

各级党委和政府高度重视社区卫生和郊区卫生工作，到2005年，通过连续多年的市政府实事工程建设，完成了全部113所地段医院和114所乡镇卫生院的标准化建设，并转为社区卫生服务中心。社区预防保健经费提高到年人均20元以上。

开展了以全科团队服务为核心的新一轮社区卫生服务改革试点，不断加强社区卫生服务的内涵建设，逐步落实"六位一体"的服务功能。

郊区合作医疗制度不断完善，2005年郊区农民合作医疗参保率达到84.3％，人均筹资水平达到306元，加上其他医疗保障形式，郊区农民的医疗保障覆盖率达到98.6％，已基本实现"应保尽保"，农民抵御大病风险的能力进一步提高。

(四)城市医疗体制改革继续深化

制定并实施区域卫生规划。市、区县分级确定了提供公共卫生和基本医疗服务的公立医疗卫生机构主体框架。实施了曙光医院东迁、市一医院松江分院新建等重大工程。优化整合了全市传染病医疗资源。集中力量改建和扩建了一批公立医疗机构，人民群众就医环境得到明显改善。

深化公立医疗机构改革。启动长宁、松江两区卫生服务综合改革试点，探索二、三级医院综合改革试点，转变公立医疗机构的运行机制，促进基本医疗服务重心下移。探索推进公立医疗机构委托管理或联合共建。继续实施公立医疗机构医药费用总量控制政策。进一步推动药品集中招标采购，"十五"期间累计招标金额332.17亿元，药价平均降幅为10.94％。

制定和实施《关于本市促进社会办医发展民办医疗机构的若干意见(试行)》，促进了社会多元办医。至2005年底，全市已有民办医院124家、民办门诊部339家、个体诊所737家，中外合资合作医疗机构18家。

(五)中医药事业取得新的进步

中医医疗服务体系进一步健全。全市基本达到各区县有一所政府举办的中医医疗机构，90％以上的综合性医院、社区卫生服务中心和乡镇卫生院设立了中医科或中西医结合科，形成了覆盖全市的中医药服务网络。

中医内涵建设进一步加强。修订实施《上海市中医病症诊疗常规》、《上海市中医病症护理常规》；成立上海市中医医疗质量控制中心，加强中医质量管理，提高中医医疗机构的中医药治疗率。大力开展中医师承教育，培养了一批高层次的中医临床、科研人才。授予20名中医专家"上海市名中医"荣誉称号，建成23个名老中医学术经验研究工作室。

中医药在重大疾病防治和社区卫生、郊区卫生服务中发挥了重要作用。中医药积极参与防控非典、人感染高致病性禽流感和应对突发公共卫生事件，并显示了独特的优势。建设1个全国中医药社区卫生服务示范区，完成3个全国农村中医工作先进区县二期建设。启动33个上海市中医药服务社区示范点建设，不断拓展简、便、验、廉的中医药服务和中医适宜技术在社区卫生服务中的推广应用。

(六)卫生监督体系建设不断加强

进一步理顺卫生监督体制，市、区县两级卫生监督机构基本实现卫生综合执法。加强卫生监督制度建设和人员规范化培训，执法水平和能力进一步提高。2004年－2005年，平稳有序地完成了食品卫生安全监管、急性职业病危害事故处置等职能的移交工作。

加大卫生监督执法力度。加强传染病防治、公共场所卫生、职业病防治、学校卫生、饮水卫生和食品卫生等公共卫生执法。加强医疗服务执业要素准入和监管，强化医政执法。严厉打击非法行医、非法采供血、"医托"、非法医疗广告等行为，整顿医疗服务市场。

加强医疗质量管理，完善医疗质量控制体系，组建了30个市级医疗质量控制中心，各区县建立了临床专业质控组。建立医疗服务信息公示制度，将全市医疗机构业务工作量、均次费用、质量督查结果等信息定期向社会公示。深入开展"医院管理年"活动，加强对各级医疗机构的检查和督导。

(七)学科人才队伍建设和医学科研成效明显

加强临床医学中心和重点学科建设。"十五"期间，通过多元筹资，共投入资金6.6亿元，建设了33个临床医学中心。启动了新一轮"医学重点学科建设计划"，建设30个重点学科，30个重点专科和40个社区卫生服务重点项目。

实施了"百、千、万"人才培养工程、"医苑新星"培养计划和全科医师培养三年行动计划。启动了"上海市医学领军人才培养计划"和"上海市优秀青年医学人才培养计划"。完善住院医师规范化培训，探索人事代理制度。积极发展成人学历教育，提升卫生专业技术人员总体水平。

医学科研成果显著。"十五"期间，上海卫生系统获得省部级以上科技奖407项，其中，国家科技进步奖29项，国家自然科学奖5项，中华医学科技进步奖64项，上海市科技进步奖309项，位居全国卫生系统和全市各行业前列。

(八)政府职能转变稳步推进

推进卫生依法行政。贯彻实施《行政许可法》，开展行政许可项目和规范性文件清理，进一步完善卫生行政许可程序，规范卫生行政许可行为。认真做好《传染病防治法》、《职业病防治法》、《医疗事故处理条例》等"十五"期间新颁布施行的9部法律法规、34部部门规章和2部地方性法规和政府规章的宣传、培训和实施工作。推进政府信息公开，向社会公开信息864条，提高卫生行政管理工作的透明度。

探索实施市级公立医疗机构"管办分离"改革。在深化卫生投融资改革的基础上，成立了上海申康医院发展中心。"管办分离"后，市卫生局作为主管全市卫生工作的政府组成部门，强化卫生全行业管理、强化政府公共卫生服务、强化医学科研和教育。上海申康医院发展中心作为市级公立医疗机构国有资产营运与管理的责任主体和政府办医的责任主体，在市卫生局行业管理下，执行卫生和国资部门的政策、方针、规划，履行出资人资产权益，推进市级公立医疗机构改革，确保正确办医方向。

二、主要问题

(一)卫生事业发展存在体制性和结构性问题，卫生事业发展不平衡。卫生事业与经济社会协调发展的体制、机制尚不健全，与经济社会发展的互动促进作用未充分显现。卫生事业发展存在一些结构性问题，城乡卫生事业发展、医疗与预防、中医与西医发展不均衡。

(二)城市公共卫生安全存在各种潜在威胁。上海作为国际性的特大型城市，人口基数大、密度高、国内外人流物流交往频繁，各类自然灾害、事故灾难、包括新发传染病在内的突发公共卫生事件和突发社会安全事件，尤其是国际上出现的生物、核化等各类恐怖活动，都对上海的公共卫生安全造成潜在威胁。2010年上海将举办"世博会"，对传染病防治、医疗急救和医疗保障等提出了新的挑战。进一步完善公共卫生体系，提高应对突发公共卫生事件和预防控制重点疾病的能力，确保城市公共卫生安全将是"十一五"期间上海卫生系统面临的重大任务。

(三)城市布局调整、人口老龄化和疾病谱转变对卫生服务带来新的挑战。"十一五"期间，上海城市布局将进一步完善，人口分布将不断调整，预测到"十一五"期末，上海常住人口总量控制在1900万左右，卫生资源的布局和可及性需要进一步改善。同时，上海人口老龄化和高龄化程度也将不断提高，人群疾病谱转变速度明显加快，心脑血管疾病、糖尿病、肿瘤、损伤和中毒、精神和心理疾病等将成为影响居民健康的主要危害因素，慢性病防治任务将日益加重。

(四)基本医疗服务的供给与人民群众的需求存在一定差距。人民群众日益增长的医疗服务需求与政府财政承受能力、个人支付能力相对不足的矛盾较为突出。医疗服务费用增长较快，部分低收入和低保障、无保障人群的"看病贵"问题比较突出。公立医疗机构的补偿机制和运行机制不完全合理，基本医疗服务的质量和效率有待提高。

(五)现代医疗服务业有待加快发展。"十一五"期间，伴随着上海经济快速发展和对外开放的进一步扩大，上海的外籍人士数量和高收入人群将进一步增加，多层次、多样化、延伸性的医疗和保健服务需求日益凸现。上海同时承担着服务长三角、服务长江流域、服务全国和增强城市国际竞争力，面向世界，打造亚洲医疗中心城市的任务，都要求加快发展现代医疗服务业，大力提升上海的医疗服务辐射能力，满足多层次、多样化医疗服务需求。

三、指导思想

以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，紧紧围绕增强城市国际竞争力这一发展主线，贯彻新时期卫生工作方针，按照"确保公益、促进均衡、注重内涵、激发活力"的原则，深化改革，加强管理，促进卫生事业全面、协调、可持续发展，为上海建设"四个中心"、成功举办"世博会"、实现"四个率先"和经济社会又好又快发展作出贡献。

1、坚持以人为本，把保护人民健康放在第一位，以提高人民健康水平和维护人民健康权益作为卫生工作的根本出发点和落脚点。

2、坚持卫生事业发展与城市功能、经济发展、社会需求、人文理念相协调，实现卫生事业与经济社会相互促进、互为保障、协调发展。

3、坚持公共医疗卫生的公益性质。卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，实行政府主导和引入市场机制相结合，走符合中国国情和上海特点的发展道路。

4、坚持预防为主，中西医并重，切实把工作重心转向基本、转向社区、转向郊区，优先保证覆盖城乡居民的公共卫生服务和基本医疗服务。

5、坚持以科技和人才作为发展的核心推动力，发挥科技第一生产力、人才第一资源的巨大推动作用，为卫生改革与发展提供坚实支撑。

6、坚持与时俱进、开拓创新，强化政府责任，深化医疗卫生体制改革，破除制约发展的体制机制瓶颈，提升卫生系统物质文明和精神文明建设水平，促进卫生事业健康发展。

四、发展目标

1、总目标

到2010年，初步建成具有中国特色、时代特征、上海特点的卫生体系框架；初步实现居民普遍享有安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务；初步建成亚洲医疗中心城市之一；推进健康城市建设，提高市民的健康水平。

2、具体目标

--提升市民的健康水平。市民的主要健康指标继续保持发达国家和地区的平均水平，平均期望寿命保持80岁以上，婴儿死亡率和孕产妇死亡率分别控制在5‰和10/10万以下。

--提升基本卫生保健服务的公平性和可及性。探索建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度和基本药物制度，努力缩小城乡之间、地区之间、不同收入群众之间基本卫生保健服务的差距。

--提升公共卫生服务水平和保障能力。形成与上海建设"四个中心"目标相适应、与"世博会"卫生保障需要相适应的公共卫生体系，有效预防控制重大疾病和突发公共卫生事件，维护城市公共卫生安全。

--提升医疗服务的质量、效率和满意度。优化医疗资源布局和配置，强化公立医疗机构的公共服务职能，改善医疗服务的质量和效率，控制基本医疗费用不合理增长，努力构建和谐的医患关系。

--提升医学科技发展水平和国际竞争力。形成一批在亚洲具有领先水平、在世界医学界有一定影响的学科群体，进一步提高医学人才的总体水平和国际竞争力，使上海成为亚洲的医学人才高地、医学科技创新基地和信息交流平台之一。

--提升现代医疗服务业的功能。初步形成国内一流、国际接轨的现代医疗服务业，增强上海医疗服务对国内、国际的辐射能力，提高现代医疗服务业对上海经济发展的贡献率。

--提升卫生全行业管理能力。卫生行政部门切实履行宏观调节、市场监管、社会管理和公共服务的基本职能，强化规划、政策、标准、监管等全行业管理手段，提高卫生依法行政和科学决策水平。

五、发展任务和主要举措

1、加强疾病预防控制体系建设，提升应对突发公共卫生事件和预防控制重大疾病的能力

实施新一轮公共卫生体系建设行动计划。以学科人才、体制机制、服务管理等内涵建设为重点，进一步加强本市公共卫生体系七大系统建设，进一步理顺公共卫生机构的管理体制和运行机制，进一步增强公共卫生专业队伍的技术水平和技术储备，基本建成覆盖全市、功能完善、职责明确、反应灵敏、运转协调、持续发展的公共卫生体系，形成有效预防控制重大疾病和突发公共卫生事件的长效机制，维护城市公共卫生安全。

完善公共卫生应急处置网络。完善各类突发公共卫生事件应急预案，密切多部门合作，加强联防联控。建立由公共卫生应急指挥机构、各应急处置机构和专家咨询机构组成的市、区县两级应急体系，建立平战结合的公共卫生应急专业队伍，加强应急处置车辆、特种救援装备配置。健全公共卫生应急信息系统，形成疾病预防、卫生监督、医疗服务、卫生资源四类数据库和指挥决策、监测预警、突发事件(疫情报告)、应急处置四大应用系统。加强应急处置技术储备和与国际接轨的实验室、标准样品库建设。加强郊区农村急救设施建设。规划建设市核化事件应急医疗救援金山分中心。根据全市总体规划，选择若干医疗机构建设直升机起降点。

预防控制影响居民健康的重点疾病。健全传染病的监测、预警和应对系统，落实各类重点传染病的预防干预措施；有效防范非典、人感染高致病性禽流感等新型传染病；控制肝炎、肺结核、艾滋病、性病等重点传染病。加强慢性病筛查，推行社区重点慢性病规范化管理，提高高血压、糖尿病、肿瘤、精神疾病等重点慢性病的管理率。加强精神卫生预防体系建设，开展高危人群干预。加强与健康相关的环境危害因素评估和预警，开展食源性疾病和食品污染物监测。加强职业病和重点作业场所职业危害的监测、预警和控制。加强眼病、牙病防治。

加强妇幼保健。规划建设上海市妇幼保健中心，加强全市妇幼保健工作的统一管理。本市户籍人口孕产妇和0－6岁儿童保健管理覆盖率保持95%以上。提高外来人口孕产妇住院分娩率和儿童保健管理率。加强新生儿疾病筛查和产前诊断工作，努力降低出生缺陷发生率。

加强健康促进。进一步拓宽健康教育和健康干预的渠道，以社区、企业、学校、医院创建健康场所为重点，通过积极的干预措施和广泛的宣传发动，倡导健康文明的生活理念和行为方式。建立"12320"公共卫生公益热线电话，形成全市统一的健康教育咨询平台。

2、优先发展社区卫生服务，不断完善合作医疗制度，加强郊区卫生工作

建立网络化、全覆盖的社区卫生服务平台。每个街道、乡镇必须设置1所政府举办的社区卫生服务中心；并确保每新增5-10万居住人口，由政府举办一所社区卫生服务中心。根据社区地域、服务半径和人口分布状况，制订社区卫生服务站发展规划、设置标准与规范，合理设置社区卫生服务站。郊区每个中心村设置1个中心村卫生室；人口规模较大或偏远地区的一般村保留村卫生室；随着"三个集中"的推进，适时调整行政村卫生室的设置。按照平等、竞争、择优的原则，鼓励社会力量参与发展社区卫生服务。

落实"六位一体"的社区卫生综合服务功能。社区卫生服务中心的门诊设置以全科门诊为主，社区卫生服务中心不设专家门诊和联合病房，除郊区社区卫生服务中心保留一级大科和部分留观床位外，其余床位要纳入区域卫生规划床位分类管理统筹考虑。完善社区卫生全科团队服务模式，全科服务团队划定责任区，以居住地管理为基础，通过为社区居民建立家庭健康档案等有效形式，逐步落实全覆盖的家庭健康服务责任制，为居民提供安全、有效、便捷、经济的"六位一体"综合卫生服务。综合运用医保、价格、转诊等调控手段，完善社区卫生约定服务，促进居民一般常见病、多发病和诊断明确的慢性病的首诊在社区。

加快郊区卫生事业发展。配合本市配套商品房工程和 "1966"城乡规划体系的规划布局及实施进程，合理配置郊区区域医疗中心和社区卫生服务机构。实施郊区村卫生室标准化建设，"十一五"期间分批完成与本市城乡规划体系相衔接的1000所村卫生室标准化建设。加强城区支援郊区卫生工作，结合卫生资源纵向整合，重点推进金山、奉贤、南汇等远郊地区建设三级医院或分院，提升郊区区域医疗中心服务水平。加强乡村医师培养，提高郊区卫生服务能力和水平。加强城区支援郊区卫生工作。完善镇村卫生机构一体化管理。进一步完善郊区合作医疗制度，坚持"政府引导、民办公助"的原则，加大政府对合作医疗的扶持力度，建立逐年递增的长效筹资机制，不断提高郊区合作医疗保障水平，增强郊区农民抗大病风险能力。

3、改善医疗服务的质量和效率，保障居民的基本医疗服务需求

完善和做实区域卫生规划。适时调整区域卫生规划，细化各类医疗卫生资源的布局要求和配置标准，进一步明确各级各类医疗卫生机构的功能定位，健全提供公共卫生服务和基本医疗服务的公立医疗卫生机构主体框架。重点推进医疗机构床位分类管理，通过细化和完善治疗、护理、康复等各类床位的资源配置、效率考核、质量监管等标准，实现各级各类医疗机构功能互补，引导病人合理分流，提高卫生资源的整体利用效率。

改善医疗资源布局。加强新城、新市镇、中心村医疗卫生机构的建设，加大医疗卫生资源调整力度，促进城乡基本医疗卫生服务均衡发展。规划建设临港、嘉定新城卫生配套项目。完善院前急救机构布局，建设全市统一调度的"120"信息系统，增设院前急救分站，全市配置救护车到500辆，进一步缩短院前急救平均反应时间。围绕建设亚洲医疗中心城市的目标，加强临床医学中心和若干所现代化综合性、特色专科医院建设。建设"世博会"医疗救护配套设施，在"世博会"会区设置若干医疗保障点，新建1个献血屋和1个院前急救分站，规划建设医疗急救用直升机停机坪。

加强医疗机构管理。强化医疗专项技术、大型医用设备、诊疗科目的准入管理，探索建立专科医师准入制度。制定并实施《上海市医院管理评价指南(试行)实施细则》，建立医院管理和绩效评价体系。加强医疗质量、医疗安全管理，落实改善医疗服务和有效减轻群众医疗费用负担的具体措施。

提高基本医疗服务效率。缩短治疗床位的平均住院天数，二级以上综合性医院治疗床位平均住院天数降至10天以内。实行公立医疗机构基本医疗费用总量控制和次均费用控制，制订和实施新版《上海市医疗服务价格汇编》，严格实施合理治疗、合理检查、合理用药、合理收费，控制医疗费用不合理增长。

大力推进自愿无偿献血。加强政府领导、部门联动，推进自愿无偿献血，到2010年自愿无偿献血比例达到95％以上，逐步实现全市临床用血自给。健全采供血服务网络，改善市血液中心杨浦采血分站条件，完善血液管理信息系统，扩大公共捐献脐带血保存规模。加强临床医师输血知识培训，二级以上医院成立临床输血管理机构，促进临床合理用血和安全用血。

4、坚持中西医并重，加大对中医药事业的扶持力度，推进中医药事业全面发展

大力实施"名医、名科、名院"的中医发展战略。注重在继承的基础上创新与发展，凸显中医特色优势。创建1～2所标志性中医医院，建成1所全国重点中西医结合医院。建设10个国家重点中医专科、30个上海市中医名科、50个名老中医学术经验研究工作室。在全市综合性医院建设50个示范中医科和达标中医科。强化中医内涵建设，努力提高中医医疗机构的中医药临床治疗率。

加大中医药应对突发公共卫生事件和防治重大疾病的工作力度。加快国家级中西医结合防治传染病临床基地的建设。加强三级中医医院急诊科、感染科建设。建立一支应对突发公共卫生事件的中医药专业技术队伍。

推进中医适宜技术服务社区基层。开展社区卫生服务中心中医药服务达标建设工作，到2010年达标率达到80％。创建2个全国中医药社区卫生服务示范区和33个上海市中医药服务社区示范点。加强社区全科医师的中医培训。

加强中医药的研究开发与产业转化。围绕中医临床优势病种组织重点攻关，力争在防治艾滋病、病毒性肝炎、肿瘤、中医急症等方面取得进展。研制开发3～4个科技含量较高的中药新药，完成8～10项中医科研成果合作转让项目。加强中医古典文献整理和数据库建设。加强民间献方献药的筛选和管理工作。扩大中医药国际及港澳台合作交流。

5、积极试点探索，深化医疗卫生体制改革，促进医疗卫生事业健康发展

探索建立基本卫生保健制度和基本药物制度。根据国家统一部署，结合上海的实际情况，研究基本卫生保健服务的内容、项目、标准、政策，探索建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，体现社会公正和谐。按照安全、有效、价廉的原则，研究制订基本药物目录，探索建立基本药物制度。

积极推进以社区卫生为切入口的公立医疗机构综合改革。按照"降低费用、提高水平、规范功能、加强管理"的总体要求，有序推进社区卫生服务综合改革，实行收支两条线管理和医保总额预付制，建立与服务量、服务质量、社会满意度紧密联系的新型考核分配制度，转换社区卫生服务机构的运行机制。在试点的基础上，积极推进二、三级公立医院综合改革。

积极推进医疗资源区域性纵向整合。有组织、有规划地推进城市三级医院与郊区医疗机构建立对口支援关系，推进区域内三、二级医院和社区卫生服务中心的技术、人才、信息等资源纵向整合，完善双向转诊制度，提高基层医疗机构的服务水平，使居民常见病、多发病在区域范围内得到有效诊治。

促进社会办医有序发展。在加强区域卫生规划和严格准入的基础上，积极支持民营资本、外资进入医疗服务领域，满足社会不同层次的医疗服务需求。进一步完善医疗机构分类管理的有关政策，为社会办医营造公平的政策环境。有计划、有步骤地引导社会资金对基本医疗主体框架外的部分公立医院进行规范化改制。

6、提高现代医疗服务业发展水平，不断满足多层次、多样化医疗和保健服务需求

大力推进高层次医疗服务机构的发展。加快引进质子重离子放疗技术，提升恶性肿瘤治疗水平。引进国际知名品牌医疗资源合资合作，规划建设上海中德友好医院等若干规模较大、技术优势明显、管理和服务与国际接轨的中外合资合作医疗机构。推进国际医学园建设。促进本市医疗机构与国际医疗保险机构合作。鼓励和引导社会资本举办高水平的营利性医疗机构，提供高层次医疗服务。

形成现代医疗服务业的若干重点领域。进一步推动中医药养生保健、整形美容、特需体检服务等现代医疗服务业业态的发展。积极开展疾病康复训练、新生儿家庭护理、家庭医疗照护等个性化的医疗延伸服务。规范公立医疗机构开办的特需医疗服务项目和内容，控制特需医疗服务床位规模。

7、完善卫生监督体制，依法加强公共卫生、医疗服务和实验室生物安全等领域的监督执法

理顺卫生监督体制。明确市、区县两级卫生监督机构的工作职责，实行卫生监督稽查制度。理顺卫生监督机构与疾病预防控制机构、医疗机构、相关政府部门监督执法机构之间的职责分工和工作关系。

加强卫生监督机构建设。按照相关标准，加强卫生监督机构的执法车辆、现场检测等执法设备配置。调整、充实、加强卫生监督执法队伍。建立全市联网的卫生监督举报受理和调度指挥中心，将举报、接报与出动执法联成网络。

加大卫生监督执法力度。严格执行卫生法律、法规和规章，加强传染病防治、公共场所卫生、职业病防治、学校卫生、饮水卫生等公共卫生执法。进一步规范医疗服务市场，严格查处非法行医、非法采供血、违法医疗广告、"医托"等违法行为。实行卫生监督信息公示，强化社会监督。

提高卫生监督执法质量。建立卫生监督综合效益评价制度，强化卫生监督绩效评估。完善卫生行政执法责任制，进一步规范执法行为，强化执法监督，提高执法质量。加强卫生监督重点学科建设和应用科学研究，完善卫生监督员培训体系。

8、完善"将才、团队、平台"的科研人才发展模式，提升上海医学科技和人才的国际竞争力

强化重大疾病的联合科研攻关。整合医疗卫生机构、高校、研究机构的科研和人才资源，构建由研究网络支撑，信息和资源共享的若干开放式科研平台。依托市CDC，做实做强上海市预防医学研究院。加强心脑血管疾病、糖尿病、肿瘤、艾滋病、非典和人感染高致病性禽流感等新发传染病、精神疾病、环境相关疾病等重点疾病的多学科联合攻关、集成创新，提升本市疾病防治关键技术的自主创新能力。

加强各类医学学科建设。继续重点建设30个左右的临床医学中心，强化临床医学中心的目标管理和动态管理，推动学科重组，提升内涵和服务水平。在市级医疗卫生机构建设30个医学重点学科，在区县级医疗卫生机构建设30个医学重点专科，在社区卫生服务机构建设40个社区卫生重点学科项目。加大对康复医学、围产医学、临床药学、环境医学等薄弱领域学科建设的扶持力度。

促进各类卫生人才均衡发展。加快医学领军人才培养和学科带头人队伍建设。加强优秀青年医学人才培养。加强公共卫生、全科医学、卫生管理、护理、乡村医生等薄弱领域的人才队伍建设。完善住院医师和专科医师培养制度。改扩建上海职工医学院，重点加强卫生职业教育。到2010年，医护比达到1:1.2-1.5；注册护士40％以上达到大专以上学历；疾病预防专业技术人员50％以上达到本科以上学历；卫生监督员60％以上达到本科以上学历；社区卫生服务中心的全科医师占临床医师的比例达到50％以上。

9、纠建结合、标本兼治，构建教育、激励、制度、监督并重的精神文明和行风建设长效机制

提升医务职工的职业道德素质。强化"以人为本"的服务理念，大力弘扬白求恩精神，加大先进典型的培育和宣传力度。加强医务人员的职业道德教育和医德医风建设，推进医疗服务规范化、标准化。建立医务人员职业道德档案，将职业道德培训纳入医务人员继续教育内容，与执业注册、岗位聘用、职称晋升等挂钩。

加强卫生系统精神文明建设。从解决人民群众最关心的问题入手，每年推出一批面向人民群众的实事，做到便民利民。加强社会沟通、医患沟通，营造和谐的医患关系和就医环境。健全文明单位创建评估的长效机制，提高文明单位的创建质量。

加大卫生系统行风建设工作力度。进一步落实各项源头治理措施，推进完善公立医疗机构药品和高值医用耗材的集中招标采购工作，坚决整治商业贿赂行为。进一步纠正医疗服务中索要收受"红包"、药械回扣等不正之风，不断规范诊疗行为和医疗服务收费。

10、加快转变政府职能，强化卫生全行业管理，提高卫生行政决策水平和管理能力

进一步转变政府职能。强化市、区县卫生行政部门的政策调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能，加强对各级各类、各种隶属关系和所有制性质的医疗卫生机构的全行业管理和属地化管理。加强卫生规划、政策、标准和技术规范的研究和制订，健全监管制度，充实监管内容，改进监管手段，加强引导和服务。深化市级医疗机构管办分离改革，推进落实市卫生行政部门和上海申康医院发展中心各自的功能定位。

努力提高行政效率。推进电子政务建设，建设和完善区域性医疗卫生信息网络，强化信息统计和信息发布，充分运用信息技术手段提升服务和监管能力。建立科学民主的卫生行政决策机制，加强机关作风建设，加强对卫生事业发展的重大、长远、战略性问题的调查研究，进一步提高卫生行政管理的效率和水平。

全面推进依法行政。加强卫生法制建设，配合做好地方卫生立法调研和地方卫生法规、规章的起草工作。健全卫生技术规范和技术标准。加强卫生法律和政策的宣传、培训和普及。严格执行各项卫生法律规范，加强区县卫生法制干部队伍建设，规范卫生行政管理行为，逐步建立市、区县卫生依法行政考核评议制度和方法。

六、保障措施和配套政策

1、加大政府对卫生事业的投入，建立稳定的经费保障机制

落实《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》、《中共上海市委、上海市人民政府关于加快上海卫生改革与发展的若干意见》的精神，随着经济发展逐年增加政府对卫生事业的投入，原则上政府对卫生事业投入的增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度。

完善公共财政制度，调整、优化财政支出结构。财政新增卫生事业经费和固定资产投资增量主要用于公共卫生服务、郊区农村和城市社区卫生服务。公益性质的公共卫生服务应由政府确保投入，并适度增加外来常住人口和流动人口的公共卫生服务经费。加强政府公共卫生经费使用的考核管理，完善公共卫生工作的绩效评估，探索政府购买服务的机制，确保政府公共卫生职能的有效落实。社区卫生服务中心基本建设、必须的医疗服务设备和社区公共卫生服务经费，政府要予以保障。对纳入主体框架内的公立医疗机构，符合区域卫生规划，主要用于开展基本医疗服务并经规定程序审核批准的基本建设项目和医疗设备购置，政府要加大投入力度。

2、加强统筹协调，深化"三医联动"改革

坚持医疗卫生体制、医疗保险体制、医药流通体制同步改革、联动推进。建立卫生全行业管理、药品质量监督管理和医保契约化管理的联动机制，发挥卫生、医保、医药政策的协同效应。建立卫生发展综合评价机制，保障卫生事业健康有序发展。

深化"三医联动"改革，完善和实施区域卫生规划，严格医疗卫生服务要素准入管理，加强日常监管和监督执法，建立健全医疗卫生机构科学有效的激励和约束机制，控制医药费用不合理增长；完善医保支付政策，发挥区县政府、定点医疗机构对医保费用的管理作用，建立与床位分类管理配套的医保支付制度，实施分类给付，引导参保人员合理就医；积极探索城保、镇保、郊区合作医疗制度协调发展的途径；深化药品流通体制改革，加强药品、医用器械和耗材生产流通领域的质量监督管理，完善医疗机构药械采购管理办法和定价机制，进一步降低药械虚高价格。深入推进区县"三医联动"综合改革试点，确保政府投入，加快转换公立医疗机构运行机制，试行收支两条线管理和医保总额预付管理，推进医疗资源纵向整合，完善患者约定服务，切实减轻群众医药费负担。

3、强化各级政府公共卫生服务的责任，健全公共卫生的社会支持系统

完善政府主导、社会参与、以块为主、条块结合的公共卫生管理体制。各级政府将公共卫生工作列入国民经济和社会发展总体规划，列入政府工作考核目标体系。广泛动员全社会力量，促进公共卫生事业的发展。

深入开展爱国卫生运动，依托建设健康城市行动，形成全社会重视公共卫生的良好氛围。新闻媒体要加强公共卫生宣传，普及公共卫生知识。各级预防保健机构、爱卫办和工、青、妇等群众团体要发挥桥梁和纽带作用，通过开展群众性的公共卫生健康教育和公益活动，不断提高公众的公共卫生意识，形成良好的卫生习惯，预防和减少疾病发生。

附1:上海市卫生发展"十一五"规划指标体系

属性 指标名称 统计口径 类型 目标值

社会性指标 1、平均期望寿命 户籍人口 预期性 ≥80岁

2、婴儿死亡率 户籍人口 预期性 ≤5‰

3、5岁以下儿童死亡率 户籍人口 预期性 ≤7‰

4、孕产妇死亡率 户籍人口 预期性 ≤10/10万

5、自愿无偿献血比例 - 预期性 ≥95％

6、病人对医院综合满意率 - 预期性 ≥90％

工作性指标 7、儿童计划免疫接种率 - 约束性 户籍人口≥98％；外来人口≥85％(抽样)

8、孕产妇保健覆盖率 户籍人口 约束性 ≥95％

9、0-6岁儿童保健管理率 户籍人口 约束性 ≥95％

10、年人均社区预防保健经费 常住人口 约束性 ≥40元

11、每万人拥有救护车数 常住人口 约束性 ≥0.25辆

12、院前急救平均反应时间 - 约束性 城区8-10分钟；

郊区10-15分钟

13、二级以上综合性医院治疗床位平均住院天数 - 约束性 ≤10天

14、中医医疗机构中医药治疗率 - 约束性 门诊≥85％；

住院≥50％

15、千人口医院床位数 常住人口 预期性 5

16、千人口执业医师数 常住人口 预期性 2-2.5

17、全科医师占社区临床医师的比例 - 预期性 ≥50％

18、千人口注册护士数 常住人口 预期性 ≥3

19、注册护士大专及以上比例 - 预期性 ≥40％

20、疾病预防专业技术人员本科及以上比例 - 预期性 ≥50％

21、卫生监督员本科及以上比例 - 预期性 ≥60％

附2：上海市卫生发展"十一五"规划指标体系的说明

一、指标分类

1、约束性指标。是指体现政府职责，政府通过配置公共资源和运用行政力量，确保实现的有关指标。约束性指标带有政府向人民承诺的性质，也是上级政府部门对下级政府部门提出的工作要求。

2、预期性指标。是指体现政府意志，政府运用政策手段引导社会资源配置，并通过适时调整政策方向和力度加以调控和干预，防止偏离预期值的有关指标。

二、指标解释

(一)社会性指标

1、平均期望寿命。指0岁时平均还有可能继续存活的年数。

2、婴儿死亡率。指年内一定地区未满1岁婴儿死亡人数与同年活产数之比，一般用‰表示。

3、5岁以下儿童死亡率。指年内5岁以下儿童死亡人数与当年活产数之比。一般以‰表示。

4、孕产妇死亡率。指年内每10万名孕产妇的死亡人数。孕产妇死亡指从妊娠开始至产后42天内死亡者，不论妊娠时间与部位，包括内外科原因、计划生育手术、宫外孕、葡萄胎死亡者，但不包括意外原因死亡者。按国际通用计算方法，"孕产妇总数"以"活产数"代替计算。

5、自愿无偿献血比例。指年内自愿无偿献血份数占总献血份数的比例。

6、病人对医院综合满意率。指病人对医疗机构提供服务的满意程度，主要根据卫生行风万人问卷调查得到。

(二)工作性指标

7、儿童计划免疫接种率。指按照儿童计划免疫程序进行五种疫苗(卡介苗、脊髓灰质糖丸疫苗、百白破疫苗、麻疹疫苗、乙肝疫苗)全程接种的人数占全部应接种人数的百分比。外来人口儿童计划免疫接种率通过抽样调查获得。

8、孕产妇保健覆盖率。指纳入系统保健管理的孕产妇占居民中孕产妇总数的百分比。

9、0-6岁儿童保健管理率。指纳入保健管理的0-6岁儿童占居民中0-6岁儿童总数的百分比。

10、年人均社区预防保健经费。指一年内平均每人拥有的政府投入的社区预防保健经费，包括预防保健常规经费和项目经费。

11、每万人拥有救护车数。指"期末救护车总数"与"期末人口数"之比*10000。

12、院前急救平均反应时间。指医疗救护中心接到呼救至救护车到达呼救现场的平均时间。

13、二级以上综合性医院治疗床位平均住院天数。指二级以上综合性医院中，其治疗床位的"出院者占用总床日数"与"出院人数"之比。出院者占用总床日数指出院者(包括正常分娩、未产出院、住院经检查无病出院、未治出院及健康人进行人工流产或绝育手术后正常出院者)住院日数的总和。

14、中医医疗机构中医药治疗率。指在中医医疗机构中，主病主症通过中医理论辨证施治，以中医药治疗方式为主的病例所占的百分比。

15、千人口医院床位数。指"期末医院实际开放床位数"与"期末人口数"之比*1000。包括治疗床位、康复床位、护理床位等。

16、千人口执业医生数。指"期末经注册在岗的执业医生数"与"期末人口数"之比*1000。

17、全科医师占社区临床医师的比例。指经全科医学规范化培训,取得全科医师技术职称的人数占社区卫生服务中心临床医师的百分比。

18、千人口注册护士数。指"期末经注册在岗的护士数"与"期末人口数"之比*1000。

19、注册护士大专及以上比例。指注册护士中拥有大专及以上学历人员所占的比例。

20、疾病预防专业技术人员本科及以上比例。指预防保健机构和医疗机构中，从事预防保健工作的专业技术人员拥有本科及以上学历的比例。

21、卫生监督员本科及以上比例。指各级卫生监督所从事卫生行政执法工作的卫生监督员中，拥有本科及以上学历的人员比例。

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