关于海洋环境保护法

关于海洋环境保护法

1999年12月25日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过了经修订的《海洋环境保护法》。这次修改中有关法律制度的设置，对我国环境法律制度建设是有重要贡献。在这部法律修改十周年后的今天，回顾和总结其在制度设置上对完善我国环境保护工作的进步作用，仍然是一件有价值的事情。为此，本文根据个人的理解对这次修改设立的各项制度作如下归纳说明，以试图实现这样的价值。

一、《海洋环境保护法》的制度设置

在1999年修改《海洋环境保护法》时，立法机关将当时国家已经在实践中开始尝试实行和国际上普遍实施的一些法律制度引入到这部法中，使这部法在制度建设上有了较大的进步，同时也基本反映了我国环境法律制度建设的整体情况。有人甚至认为，1999年修改后的《海洋环境保护法》，其采纳的环境法律制度有着较为丰富的内容，在国内各项环境资源类法律中是最为完整的，设置的制度数量仍然居所有规范环境资源问题的法律之首，基本包含了我国环境保护方面的法律制度，许多制度是第一次写入法律中的，而且一些制度设置目前依然保留着独有的“专利”。下面让我们来看看这部法律有关制度设置的具体情况。

这部法律在总则和分则中均关注了法律制度的设置问题，总则中为一项，即第三条的有关规定，其余各项法律制度均规定在分则之中，初算一下有19项制度，包括：

1.总量控制制度，第3条规定：“国家建立并实施重点海域排污总量控制制度”。

2.功能区划制度，第6条规定：“国家海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府拟定海洋功能区划制度”。

3.规划制度，第7条规定：“国家根据海洋功能区划制定全国海洋环境保护规划和重点海域区域性海洋环境保护规划”。

4.标准制度，第9条规定：“国家根据海洋环境质量状况和国家经济、技术条件，制定国家海洋环境质量标准”;第10条规定：“国家和地方水污染物排放标准的制定，应当将国家和地方海洋环境质量标准作为重要依据之一。在国家建立并实施排污总量控制制度的重点海域，水污染物排放标准的制定，还应当将主要污染物排海总量控制指标作为重要依据”。

5.排污收费制度，第11条规定：“直接向海洋排放污染物的单位和个人，必须按照国家规定缴纳排污费。向海洋倾倒废弃物，必须按照国家规定缴纳倾倒费”。

6.限期治理制度，第12条规定：“对超过污染物排放标准的，或者在规定的期限内未完成污染物排放削减任务的，或者造成海洋环境严重污染损害的，应当限期治理。限期治理按照国务院规定的权限决定”。

7.淘汰落后工艺设备制度，第13条规定：“国家加强防治海洋环境污染损害的科学技术的研究和开发，对严重污染海洋环境的落后生产工艺和落后设备，实行淘汰制度”。

8.监测、监视制度，第14条规定：“国家海洋行政主管部门按照国家环境监测、监视规范和标准，管理全国海洋环境的调查、监测、监视，制定具体的实施办法，会同有关部门组织全国海洋环境监测、监视网络，定期评价海洋环境质量，发布海洋巡航监视通报”。

9.报告制度，第17条规定：“因发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成海洋环境污染事故的单位和个人，必须立即采取有效措施，及时向可能受到危害者通报，并向依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门报告，接受调查处理”。

10.应急制度，第18条规定：“国家根据防止海洋环境污染的需要，制定国家重大海上污染事故应急计划”等。

11.保护区制度，第21条规定：“国务院有关部门和沿海省级人民政府应当根 据保护海洋生态的需要，选划、建立海洋自然保护区”;第23条规定：“凡具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源及海洋开发利用特殊需要的区域，可以建立海洋特别保护区”。

12.环境影响评价制度，第28条规定：“新建、改建、扩建海水养殖场，应当进行环境影响评价”。

13.排污申报制度，第32条规定：“排放陆源污染物的单位，必须向环境保护行政主管部门申报拥有的陆源污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放陆源污染物的种类、数量和浓度，并提供防治海洋环境污染方面的有关技术和资料。排放陆源污染物的种类、数量和浓度有重大改变的，必须及时申报”等。

14.“三同时”制度，第44条规定：“海岸工程建设项目的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”

15.油污损害赔偿民事责任制度，第66条规定：“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度”。

16.船舶油污保险制度，17.船舶污损害赔偿基金制度，第66条规定：“国家……建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度”。

18.环境损害赔偿责任制度，第90条第1款规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失;完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任”。

19.公益诉讼制度，第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”等。

上述设置的制度，一些在我国环境法律制度中是首创的，一些是独有的，以下内容中将做具体说明，以便使人们更为清楚地了解《海洋环境保护法》制度设置对我国环境法律制度建设与发展的进步意义。

二、《海洋环境保护法》的制度设置对我国环境法律制度建设的贡献

1.《海洋环境保护法》制度设置在我国环境法律制度中的首创情况

首先，1999年修改后的《海洋环境保护法》率先吸收了国际上通行的总量控制制度，是我国规范环境资源类法律中最先采用这项制度的。这项制度明确了对重点海域和主要污染物的区域性控制和指标控制，是双项控制(见《海洋环境保护法》第三条)。在这部法律率先设置总量控制制度后，于2000年修改的《大气污染防治法》紧接着也设置了这项制度。直到2008年《水污染防治法》修改时，这项制度才在这部法律中予以明确，我国最重要的资源——水资源，其环境安全也至此有了这一重要制度的保障。但水污染防治法中主要对重点水污染物进行总量控制，没有明确对重点水域或者流域进行总量控制。此外，上述三部法律中均未对总量控制制度做出更为明确的规范。

第二，关于应急制度也是首次在《海洋环境保护法》中设置，在此之前，尽管一些法律中对采取应急措施做出了要求，但仅限于“通报”和“接受调查处理”以及“停止排放”等规定(见1995年修改的《大气污染防治法》第16条和1996年修改的《水污染防治法》第22条)，没有具体的应急计划、应急制度的内容要求。海洋环境保护法率先明确了以应急计划为核心内容的应急制度，明确了应急计划的主体及其制定、备案审查、对海上各类污染源建立应急计划及其实施的要求等内容。

第三，《海洋环境保护法》废除了超标排污费制度也是首创，即第一个在环境类法律中废除了这项不可思议的制度。我国一些有关规范环境保护问题的法律中均设置或者曾经设置过征收“超标准排污费”制度，按照这项制度的规定“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，……”(见《环境保护法》第28条)。这项制度曾经设置在1999年修改以前的《海洋环境保护法》中，《大气污染防治法》、《水污染防治法》中均曾设置过这一制度，现行的《环境保护法》仍然保留着这一制度。标准就是法律，超标就是违法，违法不能收费，而应处罚，这项收费收的是“违法费”。1999年全国人大常委会在修改《海洋环境保护法》时率先废除了这项制度，2000年《大气污染防治法》修改时也废除了这项制度，2008年修改的《水污染防治法》再次废除了这项制度。

这里需要说明的是，《海洋环境保护法》的修改开始于1995年，也就是说一些首创的制度设置是在这一年就已经孕育了。因此这部法律在制度设置上的首创时间要比1999年还要早，只是这个首创时间我们只能从立法机关审议通过对《海洋环境保护法》修改后的1999年来正式计算。

2.《海洋环境保护法》中至今特有的制度设置情况

除了前述的1999年《海洋环境保护法》修改的开创性工作外，这次修改工作还首次设置了一些至今为止仍然是我国环境法律中所独有的制度，如油污损害赔偿民事责任制度、船舶油污保险制度、船舶油污损害赔偿基金制度、公益诉讼制度等。

首先，关于“油污损害赔偿民事责任制度”的设置。这项制度是关于海洋油污染导致对财产损害所引起的民事赔偿责任问题，其关注的是对公民或者法人财产的损害赔偿问题，不涉及对海洋环境的污染损害引起赔偿责任的问题。这项制度在我国环境类法律中至今仍是唯一的，其他环境类法律尚未对这项制度予以明确(《民法通则》中有相应的原则性规范，但没有专门就油污染损害民事责任问题做出具体规范)。前不久由全国人大常委会审议的“侵权责任法”中涉及了污染损害的侵权责任问题，在污染损害侵权责任中应当是包含了“油污损害赔偿民事责任”问题的，但专门、明确地就油污染损害赔偿问题予以规范的，只有《海洋环境保护法》，而且到目前为止，侵权责任法也还仅在立法机关的审议之中

第二，关于船舶油污保险制度和船舶油污损害赔偿基金制度的设置。保险和基金制度是两项制度，但由于《海洋环境保护法》对这两项制度的规定均限于船舶油污染损害赔偿问题，因此这里一并说明。这两项制度的设立，是我国整个规范环境资源问题的法律中第一次引入基金和保险制度。环境污染损害赔偿的数额一般较大，任何企业和个人都难以承担数额巨大的环境损害赔偿责任，没有基金、保险制度的支持是难以实施的。在国际法中，对于油污染损害赔偿的执行，也主要依赖于基金和保险制度。

第三，关于环境损害赔偿责任制度。对环境及生态的破坏追究民事责任在国际法和一些国家的国内法中已经予以明确，但在《海洋环境保护法》这次修改之前，虽然国内有的法律对环境损害赔偿问题做出了原则性的规范，但仅限于对受损害的单位和个人的损失赔偿，没有明确关于对环境和生态损害的赔偿问题(如1989年制定的《环境保护法》第四十一条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”)。而修改后的《海洋环境保护法》第90条第1款的规定，明确了这个问题。这是首开了对环境和生态破坏予以赔偿的法律规范的先例，只是规定的较为原则。这一条款的规定也与《海洋环境保护法》第66条的规定不同，第66条的规定，如前所述是关于对公民或者法人人身或者财产损害的赔偿，属于传统的侵权责任问题，属于私法范围对物的赔偿问题。而第90条第1款的规定属于公法范围，涉及对公有物和共有物损害的赔偿问题。

第四，关于公益诉讼制度。这次《海洋环境保护法》的修改没有对公益诉讼问题做出完整的规定，而仅仅涉及了公益诉讼主体及其诉讼权利问题的规定(见《海洋环境保护法》第1条第2款的规定)，尽管如此也是开创了有关公益诉讼问题的先例。按照这部法律的规定，行政管理机关有权对污染破坏海洋环境和海洋生态，导致海洋污染损害的行为人提起损害赔偿的诉讼，受偿对象为国家。这里之所以规定行政管理机关有提起公益诉讼的权利，即作为公益诉讼的主体，主要有三个考虑：一是源于国家对自然资源的所有权，我国宪法明确规定，除明确列出的由集体所有的自然资源外，其它自然资源均归国家所有(见《中华人民共和国宪法》第9条)。据此，其他许多行政类、经济类的法律中又明确规定，国务院代表国家行使所有权。而在具体的法律实践中，国务院代表国家行使所有权通过各级行政主管机关来实现。海洋为国家所有的自然资源，其遭受污染损害时，行政主管机关有权代表国家提出对海洋污染损害赔偿的诉讼。二是行政主管机关作为海洋污染损害赔偿案件诉讼主体，来源于行政主管机关具备的对国家所有的自然资源的管理人资格。但并非是所有的行政机关都可以代表国家以自己的名义就某一自然资源的损害赔偿问题提起诉讼，只有由法律明确规定和授权承担对某一自然资源主管职能的行政主管机关，才可以承担这样的责任。对此，我国宪法、环境保护法等均做出了相应的规定。三是行政机关一般具有专业管理能力，了解相关环境、生态损害的技术性问题，因此有能力在技术问题上承担这个诉讼主体的责任。

以上从《海洋环境保护法》的制度设置情况及其对我国环境法律制度建设的贡献两个方面进行了说明，意在从一个侧面使人们了解我国环境法律制度建设的情况，其中不当之处虚心接受人们的批评指正。同时，需要补充说明一个问题，即文中引用的仅仅为这部法律的部分内容，没有就全部内容予以更多的引证说明，因此有关环境法律制度问题的研究不尽完整。