国家通过立法对营业性道路运输活动实行强制管理，在《中华人民共和国道路运输条例》、交通部《道路旅客运输及客运站管理规定》等法规、规章中都明确规定进入营业性道路运输行业必须取得管理部门的许可。目前，受利益的驱使，部分道路运输承运人在没有取得道路运输经营许可的情况下，利用没有获得营运资格的客、货运输车辆从事营运活动。这一非法营运现象中所使用的运输工具，我们习惯称之为“黑车”。“黑车”现象像雨后春笋般迅速扩散，成为社会热点问题，如何遏制这一现象的蔓延，继而彻底根除这个运输市场上的“毒瘤”，成为道路运输管理部门面临的一个难题。
一、“黑车”现象的现状
目前，客运市场上出现的“黑车”主要有以下几种情况:一是随着我市经济的快速发展，越来越多的市民开始拥有私家车，部分车主为了赚点油费，节省开支，利用外出的机会，偶尔带客收取车费。二是部分开公车的驾驶员，抱着公车不会被检查的侥幸心理，出公差时顺路捎带旅客，赚取“外块”。三是没有正当职业的社会闲散人员，以低价购买车辆技术等级低、安全性能不高的淘汰车和私自改装、拼装的报废车，从事职业“黑车”，赚取非法利润。四是部分市民以“黑车”作为家庭理财的投资点，购买高档车辆对外租赁，专门用于婚庆迎嫁以及提供给外来投资客商作谈判、接待等商务用车。五是部分先富裕起来的农民，利用购买的变型拖拉机、农用运输车等非载客工具跑客运，与农公客运班线竞争，扰乱农村客运市场秩序。“黑车”车主普遍没有购买乘客保险，一旦发生交通事故，乘客的损害赔偿无法保障，同时“黑车”的存在，还破坏了和谐的道路运输生产关系，产生不正当竞争，阻碍道路运输生产力的健康发展，引发出一系列社会问题。尽管各级政府开始关注这一社会热点现象，并组织管理部门不断加大打击力度，然而“黑车”现象却愈演愈烈，这说明“黑车”还是有其存在的空间。
二、“黑车”现象存在的原因
1、短途客运班车运营模式与城乡经济一体化发展的要求不相适应，给“黑车”钻了空子。目前，我市几条城乡间短途客运线路已经完成公司化改造，线路上原来存在的个体、挂靠集体以及个体合伙等多主体混合经营现象被彻底清理，运输资源重新整合，组建了专营线路公司。这些新组建的线路公司实行城市到县城之间的点对点、站对站的发班运营模式，途中不随意停靠上下旅客，无法满足马路边随手拦车的农民出行要求，而“黑车”招手即停，并可以送客上门给老百姓提供了最大方便，迎合了市场的发展，自然占有了一些市场份额。
2、客运站社会化程度低，站运分离不彻底，加大了班车运营成本，使其丧失了一定的客源。我市的线路公司都是在淮汽运输集团的基础上组建，发班的客运总站也隶属该集团，集团将最大利润分摊到各条客运线路上，加大了运营成本，使得站内车票价格相对高于市场的承受能力，而且实行一票到底(即不论实际乘车里程的多少，全部实行统一票价)的垄断收费模式也不适应市场公平竞争的要求，营运班车的高成本低利润和“黑车”低成本高利润形成巨大反差，削弱了竞争能力。
3、汽车租赁业发展滞后，无法满足运输市场上出现的新情况、新要求。随着生活水平的提高，婚姻迎嫁、商务接待、洽谈以及租车旅游等业务都对汽车租赁行业提出了较高要求，而目前我市汽车租赁业尚处于开发阶段，上规模、档次高、服务优的专业租赁公司几乎没有，电话叫车、酒后代驾等市场上出现的新要求无法满足，而出租车大都车型档次不高，舒适度差，外观不美，很难赢得这些商机，市场需求的加大，给高档、豪华的 “黑车”提供了发展平台。
4、城市公共交通运输体系中运量增长的科学预测和运力投放的理性分析不够，运输生产要素配置不合理。随着城市主城区范围不断延伸，投入客运的公交、出租等市内交通工具明显不能满足日益膨胀的市场需求，特别是出租车行业管理部门科学预测、超前规划的意识跟不上市场发展的节奏，管理部门一直怀揣着带有浓厚计划经济色彩的传家宝——“控制运力总量”政策，继承着计划经济的“旧俗陈规”，忽视了市场的变化。在城南大学城和淮安火车站等容易形成间歇性客流高峰的地段，出现了乘车难的现象，市场的扩大与运力投放相对不足的矛盾有所凸现，给“黑车”的生存创造了环境。
5、出租车公司经营理念落后，品牌意识不强，资本运做不科学，行业竞争优势不明显。现有的出租公司普遍缺乏“服务就是效益、品牌就是利润”的现代企业经营战略思想，从业人员服务态度较差，宰客、拒载等违法经营现象时有发生，甚至出现“爱心车队无爱心，雷锋车辆不文明”的不和谐现象，严重损害了出租行业的整体形象。同时，行业内缺乏民间资本的介入，现有参运车辆以挂靠为主，权责不清，公司生长在政府强制垄断的“温室”里，自身经济实力无法加强，抵御市场经济风险的能力不强。出租公司在无偿取得公共运输资源经营权后，每月向参运车辆收取管理费，增加了运营成本，削弱了出租车的竞争优势，使“黑车”进入运输行业有机可乘。
6、运输行业技术门槛低，科技含量不高，运输生产过程相对简单，成本不高，运做方便。运输行业对生产工具——车辆的要求不高，而且容易获得，从业人员只要拥有一定的驾驶技能即可，同时行业本身不需要通过对原材料的采购、加工、生产以及产品的销售等复杂的流通环节即可取得现金交易的利润。而随着我国社会和经济改革的深入发展，部分人群在社会生活中缺乏竞争能力，导致下岗、失业沦为社会弱势群体，这些人为了生存很容易选择从事简单、易行而具有一定利润的“黑车”经营为职业。
今年以来，江苏淮安市运输管理处以构建和谐社会、打造文明交通为目的，以市委、市政府创“四城”建设、迎接江苏省园艺博览会和淮扬菜美食文化节重要精神为指导，对客运市场出利剑、下重拳，开展了一系列“打黑”行动，行动中遇到重重困难，使执法人员倍感无奈。
三、打击“黑车”所遇到的问题
1、“黑车”检查难是“打黑”行动中存在的普遍问题。道路运输行政管理依据的法律——《中华人民共和国道路运输条例》是一部行政法规，法律层次不高，社会影响面不大，对违法经营者形成的震慑力不强，《条例》本身赋予执法人员的管理手段和检查方式过于单一，不能对驾驶人员形成一定的强制约束力，导致“黑车”驾驶员拒不接受检查的事情经常发生，各级政府都强调运输管理部门无权追击违法车辆，新闻媒体也多次报道执法人员因违反规定追车而引发交通事故后被处理的事件,这些都助长了“黑车”经营者不服从管理，强行闯卡，甚至冲撞执法人员的嚣张气焰，直接威胁执法人员的安全。
2、社会整体法制水平不高，老百姓对道路运输相关法律法规不了解，很难对 “黑车” 形成道德谴责和舆论压力。“黑车”经营者往往利用其处于社会弱势，他们违法经营、寻找生计的行为来博取社会的同情，部分群众对道路运输相关法律缺少了解，他们认为经营“黑车”是“头脑灵活、自食其力、不给政府添麻烦”，是应该允许、鼓励，而不是打击和取缔。当运管部门查 “黑车”时，他们认为是在乱检查、乱罚款，对执法人员抵制的情绪很高，把对社会现象的不满发泄到执法人员身上，帮助“黑车”车主一起对抗、阻挠检查，使“打黑”行动陷入被动局面。
3、查处“黑车”取证难是“打黑”行动中遇到的一大难题。证据是查处“黑车”时定性的依据，执法人员只有在取得确切、充分的证据后，才能依据认定的事实对违法经营者实施处罚。在查处“黑车”中，部分乘客害怕遭到报复不愿为执法人员作证;部分乘客认为检查耽误了时间，在执法人员询问他们时不说真话，提供虚假证据，包庇“黑车”;部分乘客使用假姓名、假地址、假电话，使得事后诉讼举证难。同时，“黑车”车主也是撒泼耍赖，百般阻挠，使取证工作相当困难，没有充分证据，只能任由“黑车”逍遥法外，继续危害客运市场，使“打黑”行动的效果大打折扣。
4、“黑车”案件的行政处罚决定送达难，影响处罚程序顺利进行，导致“黑车”经营者规避法律的严惩。依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，行政处罚决定书送达当事人后才能产生法律效力，而处罚决定送达难的事实已不容忽视。其主要表现在：一是被处罚的“黑车”经营者拒绝签收，其他可以证明的人又不肯作证;二是被处罚人使用假地址或假电话，无法找到其本人。三是邮寄送达时，被处罚人看到邮件封面标注违法行为通知书或处罚决定书，往往拒收，其他人员又不愿代收，邮政人员常以查无此人退回邮件。上述情况造成行政处罚被迫中止，“黑车”经营者逃避了处罚，“打黑”进度受到影响。
5、“黑车”处罚难是“打黑”行动中遇到的又一个棘手问题。《中华人民共和国道路运输条例》规定对“黑车”经营者处以3万元——10万元的罚款，而 “黑车”大多车况老旧，磨损厉害，面对超过自己车辆价值数倍的大额罚单，多数车主放弃车辆，拒绝接受处罚。运输管理部门缺少法定的强制执行措施，面对如此情况只能申请人民法院强制执行，而申请强制执行必须经过立案、审查、受理、听证、执行等复杂的司法程序，此外还要支付高额的执行费，同时“黑车”被管理部门滞留在专业停车厂，还必须支付保管费用，加大了运政执法成本，一旦出现执行不到位的情况，支出的费用无法收回，使“打黑”行动陷入尴尬局面。
6、行政立法不够完善，行政处罚受到社会多方面干预，打击“黑车”的力度受到影响。目前，我国比较完整的《行政强制法》和《行政程序法》还没有出台，行政权利的独立执行性还不强，行政权受到司法权、立法权的干预和制约，在行政体系内部各机关之间也存在着牵制，部分领导干部利用手中的职权卡、压运管部门，为“黑车”说情，使这些车主被处罚较轻或者免于处罚，而这些车主事后又会大肆宣扬自己的“神通广大”和运管部门的软弱无能，这在一定程度上损害了管理部门的权威，减弱了“打黑”的力度。
如何解决打击“黑车”中遇到的问题，还运输市场一个“公平、竞争、有序、统一”的市场环境，笔者结合平时的执法经验和法律、法规的学习，提出一些粗浅的想法。
四、根除“黑车”现象的对策
1、加大道路运输管理法律、法规宣传力度，争取社会广泛支持，为运输市场管理营造良好的氛围。运管部门应利用电视、报纸、网络等现代化传媒手段加大道路运输管理法律、法规宣传力度，让群众了解运输管理内容，使其认识到打击“黑车”的重要性和必要性。在“黑车”经常出没的地方散发友情告示式的宣传单，将“打黑”关口前移，告知那些准备从事“黑车”经营的车主，非法营运所造成不良后果和应承担的法律责任。在加大法制宣传的同时，也应该构建语音电话、手机短信以及网上留言等多形式受理的投诉系统平台，必要时实行举报奖励机制，发动全社会力量，为运输市场管理营造良好的氛围。
2、加快道路运输管理法律、法规立法进度，尽快出台一部完整的《道路运输法》，提升道路运输管理法律层次。运管部门应该加强与立法机关的联系和沟通,取得他们的理解和支持,将《道路运输法》尽快提上立法议程，提高运输管理法律层次，扩大社会影响面，抬高运管部门社会地位，同时也应该加快《行政强制法》、《行政程序法》等重要行政法律的立法步伐，丰富行政管理手段，规范执法行为，增强行政机关依法处罚、强制执行的独立性，树立行政机关的权威，将整个社会管理纳入依法行政的轨道。
3、执法人员应该加强对法律、法规以及运输行业管理知识的学习，培养“学法、守法、用法”的法律意识，规范执法行为。在以往的“打黑”行动中，部分执法人员对运输管理法律、法规学习不够，现场无法答复“黑车”车主提出的种种狡辩;部分执法人员“依法行政、文明执法”的意识不浓，出现拉、扯、拽、推乘客的现象，造成现场气氛紧张，引起不必要的矛盾;部分执法人员现场不做笔录，仅通过简单的询问和在嫌疑车辆上找到几张服的名片即认定为 “黑车”而强行扣车，致使车主对认定的事实不服，出现争吵、哄闹，引起围观群众强烈不满，导致“打黑”行动“流产”，损害运管执法部门形象。
4、探索执法技巧，讲究执法策略，努力化解执法矛盾，不断提高执法水平。在“黑车”查处中，执法人员要掌握用语措词和语气态度，不失时机地对“黑车”经营者进行深入浅出、打动心弦的法制宣传，缓和他们的对抗情绪。对于违法者的吵闹，执法人员必须控制好自己的情绪，多和当事人交流，及时向围观群众和车上乘客讲明非法营运的危害性和所受处罚的依据，取得他们的支持和理解。询问乘客完毕后应给他们提供便捷、舒适的交通工具，保证其走了、走好。取得充分的证据后要迅速、及时离开现场，脱离“黑车”车主的纠缠，保障“打黑”行动顺利进行。
5、加强运政执法装备建设，引入现代化、高科技的取证工具，增强取证手段。部分经营“黑车”的专业户反取证意识越来越强，使正面取证十分困难。目前落后的装备和传统的稽查手段已经不能适应“打黑”的需要。现场检查中，应该不断引入微型录音笔、数码自拍摄像机、车载电脑等科技含量高的取证工具，强化取证意识，增强取证手段。同时在稽查车辆上安装GPS卫星定位系统，构筑全省的稽查车辆调度网络，逐步推行“市市联动、市县联动、县县联动”的三级联动稽查模式，提高执法队伍快速反应，联合“作战”的能力，对“黑车”形成跟踪打击、合围堵截的高压态势。
6、合理地配置道路运输资源,解决好运营成本和运量控制的难题,推行城市公共交通运输市场化运作模式。目前,道路运输市场资源配制不合理,管理部门忽视了日益增长的社会需求,对运力投放始终坚持“控制总量”。而这个政策上的“总量控制”与实际需求之间的差额空间为“黑车”生存准备了丰厚的土壤。管理部门应该降低道路运输行业的进入门槛，逐步推行城市公共交通市场化运作模式，通过招投标、拍卖等方式收购、兼并那些经营状况差、资本收益低的运输企业，整合运输资源。鼓励和引导民间资本进入城市公共交通领域，充分利用民间资本所具有的流动性强，运作科学，收益周期较短等特点，引导民营企业走规模化经营和集约化经营的路子，不断做大、做强，提高公共运输行业的竞争力，抢回被“黑车”占领的市场份额。
7、加强与公安等部门之间的配合，探索联合执法的新路子。 深圳市在管理道路运输方面创出了一条新路子，把运政、路政、交巡警组成联合执法，形成合力，保证交通执法效果，同时也减少对车辆的重复检查，社会反映良好。我们可以以此为鉴，将交巡警执法人员编入运政执法大队中，借助公安部门的强制执行手段，对“黑车”经营者形成威慑，同时也能保证“黑车”上乘客的人身安全，消除他们怕被报复的顾虑，让他们敢讲真话，愿意为管理部门做证，给“黑车”案件的定性提供真实、充分的证据。
