小区破墙开围缓解拥堵 制定政策还需沉谋研虑

近日，作为中央城市工作会议的配套文件，指导“十三五”及未来城市规划、土地利用和城市管理的“路线图”，《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》发布并实施。其中，“未来新建小区要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区”，打破了建国以来、特别是1998年住房市场化改革以来“大院制”、“小区化”的主流住区规划模式，引起了社会各界的广泛关注。

此规定一出，一石激起千层浪。有声音认为，街区制确实能改变封闭小区的“孤岛化”倾向，加强人与人之间的交流，缓解交通拥堵;但也有不少民众表示了担忧。

担忧一：老人、小孩会失去安全的活动空间，居民没处“遛弯”了，且外部川流不息的车流可能影响居民安静休息生活。

担忧二：围墙拆除后，小区安全、停车等如何得到保证。

担忧三：根据《物权法》规定，建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。购房者在所支付的房价中其实已经支付了社区内道路的价格。若打开小区，业主是否获得赔偿?而且高端社区受冲击最为明显，因为高档小区的私密性是其房价高的一大原因。付出更高价格入住高档小区的居民与其他人共享小区资源是否公平?

另外，也有声音呼吁单位大院先行打开。中原地产首席分析师张大伟指出，北京地图上标志为政府大院的地点多达上万个，实际上，石景山、海淀、西城等区域政府大院的密集分布是影响交通的最大因素。

1998年“房改”之后，商品房成为中国住宅的主流模式，封闭式小区更成为商品住宅的最普遍形式。这种小区一般都有封闭的围墙，实行封闭管理。张大伟指出，花园式的社区环境优美、安静，对于居住休息非常适宜，但缺点主要是人与人，社区与社区的隔离。

针对种种议论，中国住房和城乡建设部24日出面回应称，“逐步打开封闭小区”的过程并不是“一刀切”，也不是“一哄而起”，更不能简单地理解为“拆围墙”。

住建部新闻发言人指出，一方面，街区制是对世界城市规划经验的总结，也是发达国家通行的做法;另一方面，封闭小区和单位大院确实存在问题，主要是它影响了路网的布局，形成了“丁字路”“断头路”，是造成交通拥堵的重要原因之一，也影响了社区居民的出行。

该新闻发言人指出，文件只是对这项工作提出了方向性、指导性的要求，具体实施中还要制定细则，特别是各省、各城市还要根据实际情况，制定具体办法。在制定办法过程中，肯定要听取市民意见。

而且，实施逐步打开封闭小区和单位大院的城市，都会考虑到各种实际情况，考虑到各种利益关系，依法依规处理好各种利益关系和居民的诉求，切实保障居民的合法权益。

住建部称，希望全面准确把握文件的精神实质，正确理解文件的本意，不要误读。

有专家认为，封闭式小区逐渐开放将是一种对中国传统住宅生态系统的颠覆。那么传统的物业服务是否会因此消亡?

将企业重心转为“社区服务运营”的花样年控股董事局主席潘军持乐观态度。潘军指出，新政有望打破现有社区的片区化格局，使大型社区被网格化分割，社区的物理边界更加零散和模糊，但这并不意味着社区功能和社区服务需求的消失，反而使得社区管理的形式更加复杂化，对社区管理的要求大大提高，同时管理成本会相应增加。

而且，物管行业将面临重新洗牌，智能社区和智能安保将是未来的重点。另外，原有的社区商业形态面临重构，社区入口价值更加凸显，社区服务场景也会更加丰富。

已建成的住宅小区和单位大院逐步打开后，小区道路就变成了公共道路，形成“窄马路、密路网”的城市路网，有利于缓解交通压力;更开放的社区也有助于消除人际淡漠。但是，公众提出了不少意见：小区里跑汽车，会增加事故风险;老人、儿童的活动空间，会受到侵占;还会挤占原有业主的停车位。而且，开放已建成的封闭小区，面临着与现行《物权法》的冲突。

更为重要的是，中国城市居民经历了四合院、单位集体大院，再到目前的封闭小区，唯一不变的就是“封闭性”。无论时代怎样变化，“深宅大院”一直是中国人共同的追求。

对中国人来说，有墙的地方才有家

在传统中国文化中，围墙是重要的组成部分。繁体“國”字，表现了一个四周城墙围合的地域。围墙在中国人心中不仅关系着家庭的安全与舒适，更关系着家族的兴旺与衰败。

中国最有代表性的民宅，山西乔家大院，其大院内又分6个大院，内套20个小院，大院四周全都是封闭式围墙，高三丈有余。在这里，可以看出中国人对“围合”的看重。

住宅封闭模式能在中国占据主流，一方面与封闭的农耕文明有关，另一方面也与中国城市的起源息息相关。美国夏威夷大学建筑学院教授缪朴认为：“中国城市的兴盛主要取决于帝国政府而不是公民在经济及政治事业上的进取精神。”这导致中国城市居民一般对自己城市的公共事务缺乏参与，更为注重私域空间，体现在住宅上就是四合院这种形式。

封闭大院是权力和身份的象征

时间到了1949年，大批革命成功者从天南海北聚集到北京。除了少数高级干部住进了王府、四合院，大多数人无处立足。于是，大批办公楼、住宅楼在北京旧城的西、北方向出现。

众多大院连成片，各院人数上千至数万人不等，在中国各大城市中独一无二。除了中国人传统的围墙文化之外，又受到苏联“大街坊”、“小区”概念的影响。一个大院占地动辄数十上百公顷，形成一个个的独立王国。

军队的机关大院，从公主坟一直到北京西山脚下，空军、海军、通信兵、总后、炮兵、装甲兵、工程兵、铁道兵等司令部依次排开。国家和市属机关的宿舍院，集中分布在从西便门、阜成门以西，到木樨地、三里河、百万庄一带，据说最高时有78个部委，50多个都是在西边，其中三里河地区又是主要的聚集区。

在当时，能住进大院是权力和身份的象征，作家洪烛在一篇文章中写道：“这些大院就像一个个独立的小城市，有自己的办公区、生活区、食堂、服务社、礼堂、俱乐部、游泳池、医院、车队、幼儿园、小学，甚至中学。培英、育英、群英、育红、友谊都是大院的子弟学校。”

《新民周刊》曾采访总后大院子弟姜云诚，他说：“我们院有奔驰车，去外地可以坐飞机。很多东西在地方上买不到，大院里面都有特供，我小时候还吃过MM的巧克力豆。当时放内参片的除了人民大会堂、军博、政协礼堂，我估计最好的就是总后的礼堂了。全是真皮座椅，雕龙画柱。那时我父亲在军队的文化系统，我能拿到一些特殊的票，提前混进去，从晚上7点一直看到凌晨3点钟，而且是同声翻译。”

有许多人已经论证了实现小区和单位内部道路公共化的合理性，尤其是对活络城市生活的意义。这方面当然还有讨论空间。但是既然这项新规定涉及的是“小区居民”的合法权利，有必要从法律的角度进行讨论。

从政策到实施，还需要经过充分调研和论证，出台相关的合理性和可行性方案。最为关键的一步是从政策向法律的发展。这里有两层意思，一是在符合现有法律的前提下，才能实施相关政策;二是如果当前法律没有相关规定，应该首先制定新的法律，再实施相关政策。

从法律角度分析，首先要分析小区道路使用权属于业主共同所有的权利属性。这里的使用权有两个意涵，一是共同所有的道路，所有业主可以共同使用，不能禁止特定业主使用;二是共同使用权并非完全排他的，也即是并非只归业主使用。业主家属、物业管理人员、外来访客、快递员等等人员也可以使用。但是除业主外，其他人员使用小区道路并非基于使用权，而是基于合理性，完全禁止没必要，也不可能。

但是出于合理性考虑的非排他性使用，是否可以无限扩展为任何人都可以使用呢?尽管很难确定一个具体的标准，但是很容易便可以认定，有限开放和无限开放对使用权的影响具有根本性的不同。无限开放之下，道路的管理、维护等成本将可能实质性影响小区居民对道路的使用权益。

但这点考虑并不意味着小区道路开放就没有可能性了。财产权利除了和个人利益相关之外，还得考虑公共利益的面向。小区建设时都规定了容积率，房屋的用途也被限定了，这就是出于公共利益限制财产权使用的两个例子。对于小区道路来说，如果地处交通拥堵路段，或是邻近公共交通站点，封闭管理不利于交通疏导的，可以在建设时要求不得封闭。但是这属于建设规划层面的问题，是对使用权的限制，和开放现有小区道路的情况不同。假如要开放现有小区，涉及的是私有财产的征用问题。

假如小区开放了，对小区业主来说，主要付出的是管理和维护成本。因此即使将来要出台相关法律，在必要情况下开放小区道路，也应该首先经小区业主协商同意后，给予管理和维护成本的补偿，或者是用其他公共服务“交换”开放小区道路。

责任编辑:杨赓