关于行政代执行手段在环境监督管理领域中的应用

关于行政代执行手段在环境监督管理领域中的应用

1 行政代执行概述

1.1 行政代执行的概念

行政代执行是指负有履行法律义务的法定义务人不履行其法定义务，或履行义务不符合国家规定，且如果该项义务交由他人代为履行也可以达到同一目的，对该义务的履行拥有监督权力的有关国家机关可以依照法律规定，将该项义务指定或交由第三人代为履行，待他人将该项义务代为履行完毕后，不履行义务的法定义务人负担因代为履行所发生的一切费用。

1.2 行政代执行的基本特征

行政代执行有六个基本特征:①行政代执行属于法律规定的间接强制措施之一，其目的和作用是为了保证法律所规定的义务得以实际履行。②行政代执行的对象是行政行为所确立的可代替作为义务，对于不可代替作为义务和不可代替不作为义务，则不能采取行政代执行的方法。③行政代执行的实施前提是，必须有合法的行政行为存在，而法定义务人不履行行政行为所确立的义务。④行政代执行的主体，必须是行政强制机关或指定的第三人。行政强制机关自身代替义务主体履行义务，是完成其所承担任务的--种有效途径，这也是法律所允许的。行政强制执行机关成为行政代执行主体，并不意味着该机关及其公务员必须具体实施行政代执行行为，只要在其主持和指挥下进行即可。由第三人来代为执行，只有在接受该机关指定后才能迸行。⑤行政代执行并不转移、改变或免除了法定义务人所负担的法定义务。他人代为履行法定义务，仅仅是改变了该作为的实际实施者。在实施行政代执行后，法定义务人对他人的代为履行行为，要承担法律责任。⑥行政因代执行而发生的全部费用，由法定义务人承担。若法定义务人不给付费用，则代执行人可以申请人民法院强制法定义务人给付。

1.3 行政代执行的适用

由于行政代执行属于法律强制措施，其适用有着严格的条件，主要是以下三个方面:①当负有履行法定义务的法定义务人拒不履行而该义务又必须履行时;②该义务如交由他人代为履行可以达到同一目的;③法律、法规中有明文规定的。

2 行政代执行在环境监督管理领域的应用——危险废物的代处置

2.1 法律规定

为解决危险物产生单位对危险废物处理不当或者不进行处理的问题，《固体废物污染环境防治法》第四十六条规定:生产危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置;不处置的，由所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正;逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。

因此，在法定义务人 (产生者)不履行处置义务，经环保部门责令限期改正，逾期仍拒不处置的;或者法定义务人虽然进行了处置，但处置不符合国家的有关规定，即处置不当(或称不当处置)的。其履行义务的实际方式或实际效果不能满足法律的要求，实际上依然末能有效控制危险废物的危害，结果上等同于不履行义务的行为时，环保部门有权对法定义务人产生的危险废物按照国家有关规定实施代处置。

行政代执行作为一项间接强制措施，在国外立法中已被广泛采用，而代处置是行政代执行的具体表现形式之一。《固体废物污染环境防治法》在危险废物管理领域首次赋予了环保部门行政代执行权。这是由于危险废物所具有的特性，法律要求对其进行适当处置; 如不处置或处置不当，必然会对环境、人体健康或公共安全产生危害。同时，交由他人代为处置危险废物，可以同样达到防治危险废物污染的目的。

2.2 代处置的实施程序

法律在规定由环保部门依法代处置危险废物时，只规定了代处置的内容，没有规定代处置的程序，但根据依法行政的要求，环保部门在实施危险废物代处置时，也要有合法可行的程序，以保障管理相对人的合法权益。

2.2.1 告诫

告诫是指当法定义务人逾期不履行其应当履行的义务时，行政机关向法定义务人发出通知，要求和督促其自动履行义务的一种措施。从理论上讲，不经告诫就实施行政代执行措施，不利于保护法定义务人的正当权益。

环保部门在实施代处置前应对法定义务人予以告诫，即环境保护部门应当向不履行或未完全履行 (即不按国家规定处置)处置义务的法定义务人采取责令其限期改正的措施，包括责令产生者限期处置或限期采取符合国家有关规定的处置措施等，并告知其如在规定的期限内仍未改正 (仍不处置或仍未达到符合国家有关规定的要求)，即将对其采取强制措施并由其负担所有费用。

告诫从性质上看虽然只是一种通知行为，但由于行政代执行具体强制执行的特点，原则上应以书面形式进行。其内容主要应包括法定义务人应当履行的义务及履行期限、要求履行义务的根据、不履行的法律后果以及告诫的日期等。

2.2.2 决定

经告诫期满后，危险废物产生者仍未改正或仍末履行处置义务的，拥有监督管理权的环保部门可以作出代履行的决定，采取代履行的措施。代处置的决定权在危险废物产生者所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门。

行政代处置决定应当以书面形式作出，原则上应包括如下主要内容：①当事人的姓名或者名称、地址;②当事人依法应当履行的义务;③采取行政代执行的事实依据和法律依据;④代执行的方式和方法;⑤不服行政代执行决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;⑥作出行政代执行决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政代执行决定必须盖有作出行政代执行决定的行政机关的印章。

环保部门在作出行政代执行决定时，应同时制作代处置书，其主要内容应包括委托机关、被委托的单位、代处置的危险废物的名称、数量和要求，代处置的时间和地点，处置费用征收或支付方式以及危险废物产生者的名称等。

行政代执行决定书和代处置书应及时送达当事人和代处置单位。

2.2.3 代处置单位的确定

为确保代处置工作能够合法、有序、公平、高效的展开，环保部门确定代处置单位可以采取公开招标方式或其他方式进行,对代处置的单位进行资格审查，并与其签订委托代处置的协议。对代处置危险废物没有市场定价的，环保部门应当通过公开招标方式确定代处置单位和处置费用。

被指定的代处置单位，必须拥有与拟处置的危险废物的处置要求和条件相符的经营许可证并确有处置能力，可以是区域性的集中处置单位，也可以是依法获得危险废物处置经营许可证的其他单位。

2.2.4 代处置的执行

环保部门应监督代处置单位对危险废物进行处置，并制作监督处置记录。监督处置记录应记明处置时间和地点、处置方式和处置结果等，监督处置执法人员、记录人员和处置执行人员应在记录上签字。

监督处置记录可以作为代处置单位申请支付处置费用的依据，也是环保部门申请人民法院强制法定义务人支付代处置费用的依据。

2.2.5 代处置费用的支付

代处置费用包括实施代处置所发生的全部费用，应当由法定义务人全部承担，直接支付给代处置单位。如果法定义务人拒不承担代处置费用，代处置单位可以根据行政代处置决定和监督处置记录向人民法院申请支付令，或者要求环保部门向人民法院申请强制法定义务人支付。

因此，各级环保部门要充分利用法律赋予的这一权力作好危险废物的管理工作，同时，又要加强制度建设，规范行政代执行的行为，使危险废物的代为处置工作能够合法、有序、公平、高效地展开。

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