关于《治安管理处罚法》第76-80条释义

关于《治安管理处罚法》第76-80条释义

第七十六条【对实施引诱、介绍、容留卖淫，制售、传播淫秽物品和赌博、为赌博提供条件行为，屡教不改的人采取的强制性教育措施】

有本法第六十七条、第六十八条、第七十条的行为，屡教不改的，可以按照国家规定采取强制性教育措施。

【条文释义】

按照国家规定采取强制性教育措施，在目前来说，就是按照国家的有关规定，实行劳动教养。为什么不直接规定“可以按照国家规定实行劳动教养”呢?原因是目前全国人大正在准备制定一部统一的专门规定强制性教育措施的法律《违法行为矫治法》，将把所有的强制性教育措施如劳动教养、收容教养等一并考虑，统一规范适用的行为和对象，作出矫治决定的主管部门以及程序等问题，所以本次立法与将来即将制定的《违法行为矫治法》作了衔接，对实施引诱、介绍、容留卖淫，制售淫秽物品和赌博行为，屡教不改的人按照国家规定采取强制性教育措施。

本条只对三类行为规定可以实行劳动教养，并不是说本法实施以后，其他的行为就不能实行劳动教养了，这样规定只是因为治安管理处罚条例对这三类行为作了可以劳动教养的规定，但治安管理处罚条例被废除后，这三类行为在其他的法律、法规里没有作可以劳动教养的规定，所以本法作了如此规定，否则对这三类行为实行劳动教养就没有法律依据了。其他的行为，如卖淫嫖娼的行为，可以依照全国人大常委会的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》的规定实行劳动教养;吸食、注射毒品成瘾的，强制戒除后又吸食、注射毒品的，可以依照全国人大常委会的《关于禁毒的决定》实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除。目前，实行劳动教养的国家规定有：(1)1957年8月1日全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养的决定》(法律);(2)1979年11月29日全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养的补充规定》(法律);(3)1982年1月21日国务院转发由公安部制定的《劳动教养试行办法》(行政法规);(4)1990年12月28日全国人大常委会通过的全国人民代表大会常务委员会《关于禁毒的决定》(法律);(5)1991年9月4日全国人大常委会第21次会议通过的全国人民代表大会常务委员会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》(法律)等。

第四章　处罚程序

第一节　调　查

第七十七条【治安案件的受理和登记】

公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。

【条文释义】

治安管理处罚条例对治安案件的受理和登记未作规定。为了规范公安机关办理治安案件活动，鼓励人民群众积极同违法犯罪行为作斗争，有效防止和避免该受理不受理、群众告状难等问题的发生，切实保护公民的合法权益，本条对公民(包括单位)报案、控告、举报、投案以及其他行政主管部门、司法机关移送的治安案件的受理和登记作了明确规定。

从公安机关查处治安案件的执法实践看，治安案件的来源主要有以下三类：第一类是公安机关自己发现的违反治安管理事实或者违反治安管理行为人。如人民警察在巡逻执勤、维护公共场所治安秩序、现场调查、追捕逃犯、侦查案件、询问违法犯罪嫌疑人等执法执勤活动中发现的案件线索，这在实践中较为常见。第二类是公民、法人和其他组织的报案或者举报、被侵害人的报案或者控告、违反治安管理行为人主动向公安机关投案。第三类是其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理的案件。本条即是针对上述第二类、第三类不是公安机关自身发现的案件来源所作的规定。

报案，是指违法犯罪行为发生后，公民、法人、其他组织或者被侵害人主动报告公安机关，反映其发现的违法犯罪事实和违法犯罪嫌疑人，要求公安机关对案件依法进行调查的行为。如公安机关“110”报警台接受的涉及违法犯罪案件的报告就属于报案范围。控告，是指被侵害人及其近亲属、代理人、监护人因被侵害人的人身、财产权利遭受到违法犯罪嫌疑人的不法侵害，而向公安机关告发违法犯罪嫌疑人，要求公安机关依法查处的行为。举报，是指被侵害人以外的公民、法人和其他组织发现违法犯罪事实和违法犯罪嫌疑人而向公安机关告发或者提供案件线索、证据，请求公安机关依法查处的行为。实践中经常发生的公民、法人和其他组织主动将其当场或者事后发现的实施违法犯罪嫌疑人强行扭送到公安机关的行为，即“群众扭送”，就属于举报。违反治安管理行为人主动投案，是指违反治安管理行为人实施违反治安管理的行为后，主动到公安机关投案，如实交代自己的违法行为，并主动接受调查和处罚的行为。其他行政主管部门移送的违反治安管理案件，是指公安机关以外的行政主管部门如工商、税务、质检、海关等部门在执法工作中，将不属于本部门管辖权限范围、但属于公安机关管辖范围的违反治安管理的案件移交公安机关依法处理的案件。例如，海关侦查走私犯罪公安机构可以按照《海关行政处罚实施条例》第6条“抗拒、阻碍海关侦查走私犯罪公安机构依法执行职务的，由设在直属海关、隶属海关的海关侦查走私犯罪公安机构依照治安管理处罚的有关规定给予处罚。抗拒、阻碍其他海关工作人员依法执行职务的，应当报告地方公安机关依法处理”的规定，将阻碍(本法不再将“拒绝国家工作人员依法执行职务”界定为违反治安管理的行为)其他海关工作人员(包括海关侦查走私犯罪公安机构中的非人民警察)执行职务的治安案件以及其他治安案件，移交公安机关依法处理。司法机关移送的违反治安管理案件，主要指人民法院、人民检察院在办理刑事案件过程中，根据刑法、刑事诉讼法的有关规定，将需要对尚不够刑事处罚或者免予刑事处罚的人以及被不起诉人给予治安管理处罚的，移送公安机关依法处理的案件。如根据刑法第37条规定：“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。”刑事诉讼法第142条第3款规定：“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中扣押、冻结的财物解除扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”

对治安案件及时受理并登记，是公安机关办理治安案件的首要环节，也是公安机关的法定职责。公安机关及其人民警察不得以任何理由和借口推诿、拒绝或者不作为。否则，依法应承担相应的法律责任。2005年7月下发的国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》，对不履行法定职权的行政执法责任作了明确规定：“执法依据赋予行政执法部门的每一项行政执法职权，既是法定权力，也是必须履行的法定义务。行政执法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为，都必须承担相应的法律责任。”

第七十八条【公安机关受理报案、控告、举报、投案后的处理】

公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查;认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。

【条文释义】

治安管理处罚条例对公安机关受理报案、控告、举报、投案后如何处理未作规定。为进一步规范治安案件的查处活动，保证公安机关严格依法履行法定职责，本条对公安机关受理报案、控告、举报、投案后的职责和义务作出了明确规定。

根据本条规定，公安机关对受理的报案、控告、举报、投案的案件线索，应先进行审查，并区分不同情况进行处理：

(l)认为属于违反治安管理行为的，应当立即依法进行调查，收集证据，依法处理。根据本法第2条和本法第三章的有关规定，对于受理的治安案件，公安机关是否将其作为治安案件进行调查，必须同时符合以下三个条件：①是否有违反治安管理的事实发生。这是公安机关调查治安案件的前提。②违法行为是否需要依法予以治安管理处罚。治安管理处罚是行为人对其实施的违反治安管理行为依法应当承担的法律责任。对法律、法规、规章没有规定应当予以治安管理处罚的行为，则不能处罚。③是否属于受理报案、控告、举报、投案的公安机关的管辖范围。行政机关必须在法律、行政法规赋予的职权范围内履行职责，不同的行政机关依法承担着不同的职责。即便在公安机关内部，包括地区与地区之间、部门与部门之间、不同级别的公安机关之间也存在分工与管辖问题。如《公安机关办理刑事案件程序规定》对刑事案件的管辖分工作了明确规定，1998年11月23日公安部《关于印发〈公安部刑事案件管辖分工规定〉的通知》，就公安机关内部各部门对刑事案件的管辖分工进一步作了明确界定。因此，只有对依法属于公安机关职责范围且属于受理报案、控告、举报、投案的公安机关管辖范围内的事项，受案的公安机关才有权调查处理。对不属于公安机关职权范围内的事项，公安机关应当移送有关主管部门依法查处;对于虽属于公安机关职权范围，但不属于受案公安机关管辖的案件，应当移交有管辖权的公安机关依法处理。

(2)对不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。这里的告知，是指：①告知报案人、控告人、举报人、投案人向有管辖权的机关报案、控告、举报和投案;②公安机关已将案件移送其他主管部门的，告知移送的机关名称和地址;③不予处理的，告知原因。说明理由，是指说明相关法律依据。作为报案人、控告人、举报人、投案人，有权知道公安机关对其报案、控告、举报、投案的案件是否已决定调查处理。对因不属于违反治安管理行为而移送公安机关其他部门、其他行政主管部门调查处理或者不予处理的，有权知悉其具体理由。鉴于此，本条明确规定了公安机关的告知义务。一是为了保障报案人、控告人、举报人、投案人的知情权。二是为了更好地保护报案人、控告人、举报人、投案人的合法权益。一般而言，报案人、控告人、投案人一般与案件有一定的或者直接的利害关系，他们对案件的处理情况和处理结果较为关注。三是有利于保护公民配合公安机关打击违法犯罪的积极性和主动性，鼓励人民群众积极同违法犯罪活动作斗争。四是为了避免群众对公安机关产生误解。特别是对不属于公安机关管辖、公安机关移交其他部门处理的案件，如果不及时告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由，他们会误认为公安机关不作为或者故意推诿，从而对公安机关产生不信任甚至对立情绪。实践中，有的地方公安机关及其人民警察对属于公安机关职权范围、依法应当调查处理的案件很重视，但对不属于公安机关职权范围的事项则有所忽略，往往不主动通知报案人、控告人、举报人其所控告案件的处理情况，报案人、控告人、举报人前来询问，才告知。这不仅会造成工作被动，影响公安机关的形象，而且在一定程度上也会影响公民配合公安机关打击违法犯罪的积极性和主动性。鉴于此，本条除了明确规定对“不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人”之外，还特别要求“说明理由”。公安机关应认真履行这一法定职责。在填写《受案登记表》时，就要尽可能详细地填写报案人、控告人、举报人、投案人的基本情况和联络方式，以便及时将案件处理情况及根据告知报案人、控告人、举报人和投案人。对于确实无法向报案人、控告人、举报人、投案人说明理由的，应当将原因记录在案。

第七十九条【调查治安案件、收集证据的基本原则】

公安机关及其人民警察对治安案件的调查，应当依法进行。严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据。

以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据。

【条文释义】

对治安案件的调查，是指公安机关为了查明案件事实真相，依照法定方式和程序发现、取得一切与案件有关的情况和材料的活动。对治安案件进行调查，收集相关证据是办理治安案件的基础环节，在办理治安案件中起着重要作用。针对公安机关办理治安案件过程中可能出现的问题，本条对公安机关调查治安案件提出了以下原则要求：

(l)公安机关调查治安案件，应当依法进行。根据本法规定，调查治安案件的方式主要有：询问违反治安管理行为人，询问被侵害人及证人，扣押、登记，对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身进行检查，鉴定等。不同的调查方式，有不同的法定程序。只有严格依照法定方法和法定程序调查治安案件、收集相关证据，才能保证“严格、公正、文明”执法，才能切实保障公民的合法权益，才能为认定案件事实提供可靠的依据，防止诬告、陷害和冤假错案的发生。本条确立的依法原则，一方面，要求公安机关在调查治安案件时，要严格执行本法的各项规定。如本法第83条、第84条、第89条规定，对违反治安管理行为人询问查证的时间一般不得超过8小时，情况复杂，依本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过24小时;询问不满16周岁的违反治安管理行为人，应当通知其父母或者其他监护人到场;对与案件无关的物品，不得扣押等。另一方面，还必须严格按照与本法没有冲突的有关法律、法规、规章有关调查治安案件、收集证据的要求去做。例如，行政处罚法规定，行政机关必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据;调查或者检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。这就要求在调查治安案件时，既不能主观臆断、先人为主，也不能偏听偏信、片面取舍、为我所用，更不能弄虚作假、歪曲甚至捏造事实;既要收集证明违反治安管理行为人有违反治安管理行为或者应当从重处罚等不利于违反治安管理行为人的证据，也要收集证明违反治安管理行为人没有违反治安管理行为或者违反治安管理行为情节较轻等有利于违反治安管理行为人的证据。

(2)严禁以非法手段收集证据。为了保证公安机关在调查治安案件过程中全面、客观、公正地调查取证，本条在确立依法原则的基础上，又进一步规定了严禁以非法手段收集证据的原则。本条规定中的非法手段，是指采用刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等不符合法律规定的手段收集证据。刑讯逼供，是指在办案过程中，对违反治安管理行为人施以肉刑或者变相肉刑，逼取违反治安管理行为人陈述的行为。人民警察法第22条明确规定人民警察不得有刑讯逼供的行为。该法第48条规定，人民警察刑讯逼供构成犯罪的，应当依照刑法的规定追究刑事责任;尚不构成犯罪的，应当给予行政处分。威胁，是指以使被询问人或者证人的个人利益受到某种损害相恫吓，迫使其按照办案人员的要求进行陈述。实践中，要注意分清用威胁方法收集证据同询问时依法教育被询问人如实回答问题、有意作伪证或者隐匿证据要承担相应的法律责任之间的本质区别。引诱，是指以满足被询问人或者证人的某种个人利益为诱饵，使其按照办案人员的愿望进行陈述。通过提问方式来诱导被询问人或者证人，使其了解办案人员希望他讲什么，怎样讲，或者不希望他讲什么和不希望他怎样讲的做法，也属于引诱。实践中，为了唤起证人、被害人的记忆，使其实事求是地进行陈述，办案人员有时会对证人、被害人进行必要的启示，这是合理合法的，与引诱有着原则的区别。欺骗，是指用编造虚假情况对被询问人或者证人进行诱惑或者施加压力，以迫使其按照办案人员的愿望进行陈述。实践中，欺骗往往同威胁、引诱密切相关。从一个角度看是引诱或威胁，换个角度则是欺骗。在收集证据活动中，除上述刑讯逼供、威胁、引诱、欺骗手段之外，使用其他任何违反法律和政策的手段，都是法律所不允许的。

(3)以非法手段收集的证据无效。迫于非法手段给被询问人肉体或者精神上造成的压力，违反治安管理行为人、被侵害人、证人极易作出不真实的供述，从而误导办案人员，使案件调查得出错误结论，导致冤假错案的发生。为了从根本上杜绝办案人员采用刑讯逼供等非法手段收集证据，确保公安机关依法公正查处治安案件，本条第二款对以非法手段收集到的证据的效力作了明确规定，即以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据。因此，合法的证据，即能够作为定案根据的证据，必须符合以下两个条件：①必须是能够证明案件事实的证据;②公安机关收集证据的手段、方法、程序必须是合法的。也就是说，即使公安机关收集到的证据是真实的，但如果其调查的手段和程序不合法，其收集的证据也不得作为认定案件、实施处罚的依据。

第八十条【公安机关对国家秘密、商业秘密或者个人隐私的保密义务】

公安机关及其人民警察在办理治安案件时，对涉及的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当予以保密。

【条文释义】

治安管理处罚条例没有规定公安机关对涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的证据有保密的义务。保守国家秘密法第3条规定，一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。人民警察法第22条规定，人民警察不得泄露国家秘密和警务工作秘密。针对近年来公安机关在办理治安案件过程中出现的一些新情况、新问题，根据保守国家秘密法和人民警察法等法律法规的规定，结合公民、法人以及其他组织的期望和要求，本法明确规定，对办案中涉及的国家秘密、商业秘密或者个人隐私予以保密，是公安机关及其人民警察的法定义务。因此，对涉及上述秘密或者隐私的证据，公安机关及其人民警察在收集、保管、运用时要注意保密，不得让不该知道其内容的人知悉，以避免对国家、单位或者个人权益、声誉造成损害。

根据保守国家秘密法的规定，国家秘密，是指关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。国家秘密一般包括：①国家领导机关作出涉及国家整体利益的重大决策秘密;②国防建设和武装力量活动中的秘密事项;③外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项;④国民经济和社会发展中的秘密事项;⑤科学技术中的秘密事项;⑥维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项;⑦其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。政党的秘密事项中，关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项，也属于国家秘密。国家秘密的密级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级，对不同密级的秘密，有不同的规范要求。“绝密”是最重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重的损害;“机密”是重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受严重的损害;“秘密”是一般的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受损害。

商业秘密，根据刑法、《中华人民共和国反不正当竞争法》和有关法律的规定，是指不为公众所知悉，能为权利人(商业秘密的所有人和经商业秘密所有人许可的商业秘密使用人)带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的工业、商业和管理等方面的技术信息和经营信息。一般包括生产方法、工艺流程、配方成分、设计图纸、贸易联系、购销渠道、客户名单等。在市场经济中，商业秘密在市场竞争中起着十分重要的作用，是秘密所有人或者合法使用人的无形资产，持有人能借此降低生产成本、提高产品质量、增加产品数量，从而形成一定的竞争优势。商业秘密受国家法律的保护，如《中华人民共和国反不正当竞争法》第10条明确规定：“经营者不得采用下列手段侵犯商业秘密：(一)以盗窃、利诱、胁迫或者其他不正当手段获取权利人的商业秘密;(二)披露、使用或者允许他人使用以前项手段获取权利人的商业秘密;(三)违反约定或者违反权利人有关保守商业秘密的要求，披露、使用或者允许他人使用其所掌握的商业秘密。”

个人隐私，在我国现行法律上尚没有明确规定。尽管如此，在我国的司法实践中对隐私权已经有了一定的法律保护。主要体现在以下两个方面：一是在民法范畴中作为公民名誉权的一部分予以保护。如1988年，最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》第140条规定，“以书面、口头形式宣扬他人的隐私，或者捏造事实公然丑化他人人格，以及用侮辱、诽谤等方式损害他人名誉，造成一定影响的，应当认定为侵害公民名誉权的行为”。1993年，最高人民法院在《关于审理名誉权案件若干问题的解答》再次明确规定，对未经他人同意，擅自公布他人的隐私致人名誉受到损害的，应认定为侵害他人名誉权。二是在社会管理中作为公民个人秘密予以保护。2004年1月1日起施行的居民身份证法第6条第3款规定：“公安机关及其人民警察对因制作、发放、查验、扣押居民身份证而知悉的公民的个人信息，应当予以保密”。同时该法第19条进一步规定，人民警察有泄露因制作、发放、查验、扣押居民身份证而知悉的公民个人信息，侵害公民合法权益的行为，将根据情节轻重，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。为适应依法保护公民隐私权的需要，本条根据宪法第38条确立的“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”的原则，在吸收上述立法经验的基础上，规定了公安机关在办理治安案件过程中对个人隐私的保密义务，体现了我国法制的进步。根据上述法律、法规和有关司法解释的规定，个人隐私，是指公民与公共利益无关的个人私生活秘密，包括个人信息、私人活动和私人空间。个人信息是有关个人的一切情报资料和资讯，诸如生活经历、家庭电话号码、病患经历、个人债务状况、身高、体重、身体缺陷、健康状况、婚恋、家庭、社会关系、爱好、信仰、心理特征，等等。私人活动，是一切个人的、与公共利益无关的活动，如日常生活、社会交往、夫妻之间的两性生活、男女关系方面的私生活等。私人空间也称为私人领域，是指个人的隐秘范围，如身体的隐秘部位、日记、书信等。隐私权，是指公民对自己的隐私依照自己的意志进行支配、处置的权利，属于公民人格权范畴。通常隐私权包括以下几种：①个人生活安宁权。即权利主体能够按照自己的意志从事或不从事某种与社会公共利益无关或无害的活动，不受他人的干涉、破坏或支配。②个人信息保密权。个人信息，包括所有的个人信息和资料，诸如权利主体有权禁止他人非法利用个人生活情报资料。例如，对公民身体的隐秘部分、日记等不许偷看，未经他人同意或者法律规定不得强制披露其财产状况、社会关系以及过去和现在的其他不受外界知悉、传播或公开的私事等。③个人通讯秘密权。权利主体有权对个人书信、电报、电话、传真、电子邮件及谈话的内容等加以保密，禁止他人非法窃听或窃取。④个人隐私利用权。权利主体有权依法按自己的意志利用其隐私，以从事各种满足自身需要的活动。如利用个人的生活情报资料撰写自传、利用自身形象或形体供绘画或摄影的需要等。对这些活动不能非法干涉。应当说明的是，隐私的利用不得违反法律的强制性规定，不得有悖于公序良俗。例如，利用自己身体的隐秘部分制作淫秽物品，即应认定为非法利用隐私，从而构成违法犯罪行为。