关于《治安管理处罚法》第101-105条释义

关于《治安管理处罚法》第101-105条释义

第一百零一条【当场处罚的决定程序】

当场作出治安管理处罚决定的，人民警察应当向违反治安管理行为人出示工作证件，并填写处罚决定书。处罚决定书应当当场交付被处罚人;有被侵害人的，并将决定书副本抄送被侵害人。

前款规定的处罚决定书，应当载明被处罚人的姓名、违法行为、处罚依据、罚款数额、时间、地点以及公安机关名称，并由经办的人民警察签名或者盖章。

当场作出治安管理处罚决定的，经办的人民警察应当在二十四小时内报所属公安机关备案。

【条文释义】

按照本条规定，人民警察当场作出处罚的决定程序包括以下内容：

(l)表明人民警察身份。人民警察当场作出治安管理处罚的，应当向违反治安管理行为人出示工作证件，表明自己的执法身份，向被处罚人证明处罚主体的合法性。也就是说，无论人民警察是否身着公安机关人民警察制式服装，都必须向违反治安管理行为人出示工作证件。

(2)告知被处罚人依法享有的权利。根据本法第94条规定，公安机关作出治安管理处罚决定前，应当执行告知程序。这是治安管理处罚必须坚持的基本原则，也是作出治安管理处罚决定前的必经程序。因此，在作出当场处罚决定前，人民警察应当依照本法第94条的规定，口头告知违反治安管理行为人拟作出治安管理处罚的事实、理由、依据及其依法享有的申辩、陈述、行政复议、行政诉讼等权利，不能因为是简易程序而不履行告知义务。为了保证处罚程序的合法性，口头告知后，应当做好记录，并由违反治安管理行为人签名、盖章或者捺指印。

(3)制作《当场处罚决定书》并交付被处罚人。与按照一般程序作出的治安管理处罚决定书相比，当场治安管理处罚决定书的内容相对简单一些。但是，《当场处罚决定书》不是人民警察随意制作的，必须认真填写由有权机关制定的统一格式的治安管理处罚决定书，并按照本条规定的要求填写，即：应当载明被处罚人的姓名、违法行为、处罚依据、处罚种类(如果是罚款，应当写明罚款具体数额)、处罚时间、处罚地点以及公安机关名称，并由经办的人民警察签名或者盖章。公安机关名称，是指当场作出治安管理处罚的人民警察所属的公安机关名称，包括公安派出所。

人民警察填写《治安管理处罚决定书》后，应将处罚决定书当场交付被处罚人。有被侵害人的，应将决定书副本抄送被侵害人。

(4)报所属公安机关备案。当场处罚是人民警察代表公安机关作出的治安管理处罚决定。在处罚决定作出前，并没有经公安机关审查、审批。因此，为了加强对当场处罚的监督，防止错案和乱罚款等现象的发生，本条规定，对于当场作出治安管理处罚决定的，经办的人民警察应当在24小时内报所属的公安机关备案。报所属的公安机关备案应当采用书面形式，即将治安管理处罚决定书副本交至所属公安机关进行备案。如果无法在24小时内将处罚决定书副本交所属公安机关的，经办的人民警察可以先口头报告备案，即将有关案件情况通过电话等方式口头报备案，并在尽可能短的时间内将处罚决定书副本交所属公安机关。对口头报备案的，人民警察应当记录在案。根据本法有关治安管理处罚权限的规定，这里所称所属公安机关，是指作出当场处罚的人民警察所在的公安机关，包括公安派出所，县、市、旗公安局、城市公安分局、相当于县一级的公安机关以及县级以上公安机关。经办的人民警察即为作出当场治安管理处罚决定的人民警察。

为了保护被处罚人的合法权益，公安机关接到报备材料或者人民警察的口头报备后，应当对有关材料进行审查，审查当场处罚决定是否合法，违法事实是否清楚，证据是否确实、充分，处罚是否公正。如发现问题，应当及时予以纠正。

第一百零二条【被处罚人的法律救济途径】

被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

【条文释义】

根据本条规定，被处罚人对公安机关作出的治安管理处罚决定不服的，可以依照本法和行政复议法的有关规定，向作出处罚决定的上一级公安机关或者本级人民政府申请行政复议，也可以依照本法和行政诉讼法的规定，向人民法院提起行政诉讼。为了保证被处罚人更充分、更有效地行使法律救济权利，本法赋予了被处罚人自行选择申请行政复议、提起行政诉讼的自主权，即对治安管理处罚决定不服，是依法申请行政复议，还是依法提起行政诉讼，由被处罚人自行选择。本法未保留治安管理处罚条例设定的行政复议前置制度。复议前置，简单地说，就是将行政复议作为提起行政诉讼之前所必须经过的程序，是指行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为不服的，必须先依法申请行政复议，对行政复议决定不服的，方可依法向人民法院提起行政诉讼，不得直接向人民法院提起行政诉讼。行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法请求该机关的上一级行政机关或者法律、法规规定的复议机关对具体行政行为的合法性和适当性进行审查，并作出改变或者撤销这种具体行政行为的一种行政救济制度。行政诉讼，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，要求人民法院对具体行政行为进行审查并作出决定的法律制度，属于司法救济制度。行政复议和行政诉讼都是对行政机关作出的具体行政行为的一种事后救济制度，目的是使公民、法人或者其他组织对其遭受具体行政行为侵害所受到的损害，通过行政和司法救济的途径，及时地予以恢复和补偿。被处罚人对治安管理处罚决定不服，是指被处罚人认为公安机关作出的治安管理处罚决定侵犯了其合法权益而不服该处罚决定。

在本法起草过程中，对治安管理处罚是否设置复议前置问题争议较大，主要存在两种不同意见。一种意见认为，本法应当保留治安管理处罚条例所规定的行政复议前置程序：①治安管理处罚条例第39条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决;不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼。”近20年的执法实践证明，这一规定是符合我国国情，适应维护社会治安需要的。复议前置，较好地发挥了上级公安机关对下级公安机关的监督职能，有利于公安机关更直接、更快捷地了解执法问题，提高案件质量，有利于公安机关及时有效地解决老百姓提出的诉求，有利于减少行政诉讼，节省警力，使公安机关能够集中警力打击严重犯罪活动，减轻国家的财政负担。②如果规定对治安管理处罚不服可以直接提起行政诉讼，无论是一审还是二审，公安机关都要依法出庭应诉，而治安案件数量大、警力严重不足，公安机关将难以承担大量的出庭应诉工作。而且，对被处罚人来说，复议前置也是一种比较快捷有效的救济手段：申请复议形式简单，既可以通过邮寄等方式提交书面申请，也可以口头申请，而行政诉讼必须提交书面诉状;复议案件实行书面审查，当事人无需到复议机关接受调查，可以节省时间、费用，免去路途辛劳，而行政诉讼案件的原告在一审时必须出庭，且任何一方不服判决都要进入二审，给当事人带来讼累;复议是免费的，而行政诉讼当事人要交纳诉讼费。③根据行政复议法第16条中“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼”的规定，本法作为国家法律可以设置复议前置程序。而且，复议前置是有立法先例可循的，如国家安全法、海关法等都设置了复议前置程序。另一种意见认为，为了保护公民的合法权益，不应当设置复议前置，应当将复议和诉讼的选择权赋予被处罚人。其理由是：①行政处罚法第6条、第35条规定，对行政处罚或者当场作出的行政处罚决定不服的，当事人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。该法对此并未作出但书性条款，治安管理处罚作为行政处罚的一种，应当遵循行政处罚法所确立的原则，不宜设置行政复议前置程序。②将救济选择权赋予被处罚人，被处罚人可以根据自己的情况，选择是向人民法院提起行政诉讼，还是向行政复议机关申请行政复议，这样更有利于保护公民的合法权益。③虽然治安管理处罚条例规定了行政复议前置程序，但是，近几年来，为了更好地保护公民的合法权益，立法中明确规定当事人可以自由选择行政复议或者行政诉讼，已成为一种立法趋势。经过充分研究论证，本法采纳了第二种意见，未规定行政复议前置程序。

第三节　执　行

第一百零三条【对被拘留人的投所执行】

对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行。

【条文释义】

治安管理处罚条例第35条第l款规定：“受拘留处罚的人应当在限定的时间内，到指定的拘留所接受处罚。对抗拒执行的，强制执行。”在人员流动少、治安案件发案率低的改革开放初期，该规定执行起来效果尚好，被拘留人自行到拘留所接受处罚的比例较高。随着改革开放的深人，该规定已越来越不适应社会治安形势发展变化的需要。一是由于我国的诚信制度还不完善，公民的法律、道德素质有待提高，在人员流动频繁、治安案件高发的情况下，被拘留人自行到拘留所接受处罚的越来越少。为了逃避处罚，相当一部分违反治安管理行为人一跑了之，导致大量的行政拘留处罚决定无法执行，严重损害了国家法律的权威性和严肃性。二是为了确保拘留决定的执行，治安管理处罚条例虽然赋予了公安机关强制执行的权力，但由于是事后强制执行，不仅要付出更多的警力，还要加重国家的财政负担，给本来就警力严重不足、经费十分匮乏的公安机关造成了很大压力。为了体现国家法律的权威性和严肃性，提高行政执法效率，节约国家资源，本法未再规定让被拘留人自行到拘留所接受处罚，而是直接赋予公安机关统一的行政拘留执行权。

根据本条规定，对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行。本条规定中的作出决定的公安机关，是指依法对被处罚人作出行政拘留处罚的公安机关。根据本法第91条规定，行政拘留决定只能由县级以上人民政府公安机关作出。本条规定中的送达拘留所执行，是指作出行政拘留决定的公安机关负责将被决定行政拘留的人送到拘留所交付执行的行为。实践中，拘留所依法办理入所手续，接受被处罚人后，才算送达。拘留所，是指依法对被决定给予行政拘留处罚的人执行拘留的场所。

第一百零四条【罚款缴纳的程序和当场收缴罚款的适用】

受到罚款处罚的人应当自收到处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。但是，有下列情形之一的，人民警察可以当场收缴罚款：

(一)被处五十元以下罚款，被处罚人对罚款无异议的;

(二)在边远、水上、交通不便地区，公安机关及其人民警察依照本法的规定作出罚款决定后，被处罚人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经被处罚人提出的;

(三)被处罚人在当地没有固定住所，不当场收缴事后难以执行的。

【条文释义】

罚款是对违反法律、法规，不履行法定义务的当事人的一种经济上的处罚。由于罚款既不影响被处罚人的人身自由及其他合法权益，又能起到对违法行为的惩戒作用，因此，成为包括治安管理处罚在内的各种行政处罚中应用最广泛的一种，也是执法中最容易失控乃至出现问题最多的一个方面。为防止执法机关利用职权将罚款作为创收手段，避免执法人员滥罚款，甚至中饱私囊，从制度上堵塞罚款收缴工作中的漏洞，切实保护行政管理相对人的合法权益，行政处罚法第46条规定，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离，除了依法当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。由此，确立了行政处罚罚缴分离的原则。本法根据行政处罚法确立的罚缴分离原则，对罚款的缴纳方式和人民警察当场收缴罚款的适用范围作出了明确规定。根据本条规定，罚款的缴纳可分为下列两种方式：

(1)被处罚人自行到指定的银行缴纳。受到罚款处罚的人主动缴纳罚款，是其应尽的法定义务。按照罚缴分离原则，本法规定，受到罚款处罚的人应当自收到处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。本条规定中的“自收到处罚决定书之日起十五日内”，是从被处罚人收到治安管理处罚决定书之日起开始计算的包括节假日在内的15日内。收到处罚决定书之日，包括以下几种情况：①当场作出治安管理处罚的，收到处罚决定书之日即为作出治安管理处罚决定之日。②治安管理处罚决定书直接送达被处罚人的，收到处罚决定书之日即为被处罚人签收之日;送达时被处罚人不在的，与其共同居住的具有民事行为能力的亲属签收之日即为被处罚人收到处罚决定书之日;被处罚人指定代收人的，收到处罚决定书之日即为代收人签收之日;被处罚人为单位的，其收发部门签收的时间为收到处罚决定书之日。③被处罚人拒绝接收治安管理处罚决定书，由送达人、见证人在送达回执上签名或者盖章的，送达回执上签署的时间为收到处罚决定书之日。④通过邮寄方式送达被处罚人的，被处罚人签收邮件的时间为收到处罚决定书之日。⑤通过公告形式送达被处罚人的，公告规定的时间届满之日为收到处罚决定书之日。指定的银行，是受公安机关指定并与公安机关签订了收缴罚款协议的银行。银行收缴罚款后，应将罚款直接上缴国库。

(2)人民警察当场收缴罚款。考虑到我国国情、治安案件的特殊性和被处罚人的特殊情况，本条在规定罚缴分离的同时，对人民警察可以当场收缴罚款的情形作了明确规定：一是被处50元以下罚款，被处罚人对罚款无异议的。按照本项规定当场收缴罚款必须符合以下两个条件：一是被处50元或者50元以下罚款。如果罚款数额超过50元的，除非具有本条第二项、第三项的情形之一，人民警察不得当场收缴罚款。二是被处罚人对罚款无异议的。被处罚人对罚款无异议，是指被处罚人对公安机关认定的违反治安管理的事实、证据，给予罚款处罚，以及处罚数额等没有不同意见，而不是指被处罚人对当场收缴这种罚款缴纳方式无异议。如果被处罚人对公安机关作出的罚款决定和罚款数额有不同意见的，人民警察就不得当场收缴罚款。在具体执行时，只有上述两个条件同时具备，人民警察才可以当场收缴罚款。

二是在边远、水上、交通不便地区，公安机关及其人民警察依照本法的规定作出罚款决定后，被处罚人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经被处罚人提出的。边远、水上、交通不便地区，由于地理位置的特殊性，不仅银行网点稀少，而且道路、交通也不方便，有的边远山区可能连公共交通都没有。在这些地方，公安机关及其人民警察依法作出罚款处罚决定后，被处罚人到指定银行缴纳罚款会有诸多不便和困难。特别是水上发生的违反治安管理行为，公安机关及其人民警察作出处罚决定后，被处罚人不可能即时回到岸上缴纳罚款，有的可能需要很长时间才能回到岸上，如果硬性要求他们在15天内将罚款缴至指定银行，很不现实。因此，出于方便被处罚人的考虑，本条规定人民警察在边远、水上、交通不便地区可以依法当场收缴罚款，但须经被处罚人提出。也就是说，适用本项规定当场收缴罚款必须符合以下两个条件：其一，公安机关及其人民警察是在边远、水上、交通不便地区作出罚款决定的。其二，被处罚人提出其向指定的银行缴纳罚款确有困难，要求当场缴纳罚款的。“在边远、水上、交通不便地区”是一个特定的地域条件，“被处罚人提出”是一个主动意思表示条件，两个条件缺一不可。水上，是指江、河、湖、海区域。

这里需要注意的是，“被处罚人提出”并不需要被处罚人提出书面申请，只需口头提出即可，但是，由于“被处罚人提出”是当场收缴罚款的必备条件之一，为了保证当场收缴罚款的合法、有效，人民警察必须将情况记录在案，并要求被处罚人签名、盖章或者捺指印予以确认。如果被处罚人提出当场缴纳罚款，但又拒绝签名、盖章和捺指印的，人民警察不得当场收缴罚款。

三是被处罚人在当地没有固定住所，不当场收缴事后难以执行的。根据本项规定，当场收缴罚款必须同时具备以下两个条件：一是被处罚人在当地没有固定住所。二是不当场收缴事后难以执行。“不当场收缴事后难以执行的”，由人民警察根据案件及被处罚人的具体情况综合作出判断。本项规定，主要是针对流动性大、身份不易确认、在当地没有固定住所的流动人员。对上述人员，处罚决定作出后，如果不当场收缴罚款，事后很有可能连被处罚人都难以找到，导致罚款无法执行。这里需要指出以下三点：一是本条规定的人民警察可以当场收缴罚款的情形，其罚款决定既可以是当场作出的，也可以是依照一般程序作出的。这与行政处罚法第47条规定的当场收缴罚款的适用范围不同。二是除了本条第一项外，本条第二项、第三项规定的当场收缴罚款的情形都没有罚款数额的限制，即只要符合本条第二项、第三项规定的情形之一，无论罚款数额多少，人民警察都可以依法当场收缴罚款。三是鉴于本条第一项规定的“被处罚人对罚款无异议”，第二项规定“被处罚人提出”是当场收缴罚款的必备法定要件，为了保证当场收缴罚款的合法性和有效性，对按照本条第一项和第二项规定当场收缴罚款的，应当注明当场收缴罚款的原因，并由被处罚人签名或者盖章。对按照本条第三项规定当场收缴罚款的，人民警察只需注明原因即可。从本法设定的可以当场收缴罚款的上述三项情形看，本法规定的当场收缴罚款的适用范围宽于行政处罚法第47条所界定的当场收缴罚款的适用范围。这主要是基于以下考虑：一是有利于节约执法成本。当场收缴罚款能够节约公安机关执法成本，提高执法效率，减轻公安机关和银行不必要的负担。二是便民利民。对于小额罚款以及被处罚人向指定的银行缴纳罚款确有困难的情形，如果一定要求被处罚人到指定的银行缴纳罚款，可能会给被处罚人带来很大不便，反而违背了罚缴分离制度设立的初衷。三是符合我国社会主义初级阶段的国情。目前，我国的信用体系、公民的基本素质，尚不能完全适应罚缴分离原则的需要，人、财、物的广泛流动性又加大了罚缴分离原则落实的难度。从实践中对自然人的罚款处罚的执行情况看，除了道路交通罚款执行罚缴分离制度效果较好之外，其他对自然人实施罚款处罚的执行情况不容乐观，逃避处罚的问题较为普遍。四是维护国家法律的严肃性和权威性。罚款是公安机关代表国家作出的一种处罚决定。罚款决定如果得不到切实执行，既影响国家法律的严肃性和权威性，又有损公安机关的执法形象。对于其他依法缴纳罚款的违反治安管理行为人来说，也显失公平。

第一百零五条【当场收缴罚款的缴付程序和时限】

人民警察当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起二日内，交至所属的公安机关;在水上、旅客列车上当场收缴的罚款，应当自抵岸或者到站之日起二日内，交至所属的公安机关;公安机关应当自收到罚款之日起二日内将罚款缴付指定的银行。

【条文释义】

人民警察当场收缴罚款，是一种基于法定特殊情形而向被处罚人收缴罚款的行为。根据本法第115条的规定，人民警察当场收缴的罚款应当全部上缴国库。因此，为确保人民警察当场收缴的罚款能够及时、全部上缴国库，防止国家利益因罚款流失而受损，本条根据行政处罚法第50条的规定，对人民警察当场收缴罚款的缴付程序和时限作了明确规定。

(l)当场收缴罚款的缴付程序。根据本条规定，当场收缴罚款的缴付，先由负责执行罚款处罚的人民警察交至所属的公安机关，再由该公安机关缴付至指定的银行。本条规定中的“所属公安机关”，是指负责执行罚款处罚的人民警察所隶属的公安机关，而不是人民警察所在的办案部门。公安派出所虽不是一级公安机关，但是，由于公安派出所依法享有部分治安管理处罚权，我们认为，为了提高执法效率，公安派出所的人民警察当场收缴罚款的，可以将收缴的罚款上交给其所隶属的公安派出所，由公安派出所将罚款缴付指定的银行。铁路、交通、民航、森林等公安机关的人民警察，应当将其收缴的罚款上交其直接所属的铁路、交通、民航、森林公安局(处)。

(2)当场收缴罚款的缴付期限。根据本条规定，一般情况下，人民警察将收缴的罚款交至所属公安机关的期限是“二日内”，即自人民警察当场收缴罚款之日起的2日内。但在水上、旅客列车上当场收缴的罚款，则是自人民警察抵岸或者到站之日起的2日内。这里所称的“到站”，是指列车到达该当场收缴罚款人民警察所属的公安机关所在地的车站，而不是人民警察当场收缴罚款后列车所到达的第一个车站。公安机关缴付罚款的期限也是“二日内”，即自收到罚款之日起的2日内，公安机关应将其人民警察上交的罚款缴付指定的银行。

按照国家现行有关财务制度的规定，为确保现金安全，财会人员应当将所收的现金在当日缴付金融机构。参照这一规定，代收罚款的人民警察或者公安机关应当在当日就将罚款缴付指定的银行。但是，考虑到公安机关及其人民警察工作任务重，压力大，如果要求人民警察在当场收缴罚款的当日就将罚款交至所属公安机关或者缴付指定的银行，不仅会进一步加重公安机关及其人民警察的负担，影响公安机关全面履行法定职责，而且在实践中还极有可能出现大量因为做不到而置法定时限于不顾的问题，不利于维护国家法律的尊严和权威。因此，本法和行政处罚法没有采纳财务管理中现金保管的通行做法，而是适当放宽了罚款缴付期限。但这并不意味着明明可以当日做到的，非要等到2日后才去上交或者缴付。本条立法宗旨在于设定公安机关及其人民警察对当场收缴的罚款有及时上交和缴付的义务。另外，根据行政处罚法第53条和本法第115条的规定，罚款必须全部上缴国库，公安机关或者人民警察不得以任何形式截留、私分或者变相私分;财政部门不得以任何形式向公安机关返还罚款。